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Katharina Müller

Die neue Rentenorthodoxie in Lateinamerika und Osteuropa

Quelle: HSK/IE 19: Sozialpolitik in der Peripherie. Entwicklungsmuster und Wandel in Lateinamerika, Afrika, Asien und Osteuropa. Herausgegeben von Johannes Jäger, Gerhard Melinz, Susan Zimmermann. Frankfurt am Main: Brandes und Apsel, Wien: Südwind 2001 (Historische Sozialkunde/IE 19).

Demographische Entwicklungen und die Aushöhlung der erwerbsarbeitszentrierten Beitragsgrundlage stellen die Finanzierbarkeit der bestehenden staatlichen Rentenversicherungen weltweit auf die Probe. In der letzten Dekade zog dieser Prozeß das Wiederaufleben eines alten rentenpolitischen Paradigmenstreits nach sich. Dabei steht die Frage im Mittelpunkt, ob die existierenden staatlichen Rentenversicherungen auf Umlagebasis reformierbar sind oder durch individualisierte Zwangssparsysteme in Form von privaten, kapitalgedeckten Pensionsfonds ersetzt werden sollten. Während die Vertreter der beiden klassischen sozialpolitischen Leitbilder, des Bismarck- und des Beveridge-Modells (Bonoli 1997), die staatlichen Umlagesysteme verteidigen, bildete sich in den letzten Jahren vor allem unter Ökonomen eine "neue rentenpolitische Orthodoxie" heraus (Lo Vuolo 1996), die den Übergang zum Kapitaldeckungsverfahren propagiert.
Bei der Transformation der bestehenden wohlfahrtsstaatlichen "Regimes" (Esping-Andersen 1990) bzw. "Sphären" sozialer Sicherheit (Götting/Lessenich 1998), insbesondere aber beim Umbau der Alterssicherungssysteme, handelt es sich um ein politisch brisantes Unterfangen. So dürfte es nicht überraschen, daß die volkswirtschaftlichen, politikwissenschaftlichen und soziologischen Forschungsansätze zur Politischen Ökonomie der Rentenreform bei all ihren methodischen Differenzen eine Gemeinsamkeit aufweisen, die durch den Fokus auf westliche Industrieländer bedingt sein dürfte: Im Zentrum fast sämtlicher Arbeiten steht die bemerkenswerte Stabilität rentenpolitischer Arrangements. Zwar könne es unter bestimmten Bedingungen gelingen, eine vorsichtige Einschränkung des Leistungsumfangs einzuleiten, ein fundamentaler Systemwechsel in der Alterssicherung sei indes nicht zu erwarten (so etwa Pierson 1998).
Im Gegensatz zu diesen Postulaten ist jedoch zu beobachten, daß in zahlreichen lateinamerikanischen und osteuropäischen Ländern bereits die vollständige oder teilweise Privatisierung der Alterssicherung durchgesetzt wurde (Müller 2000a, 2000b). Der vorliegende Beitrag hat das Ziel, diese jüngsten rentenpolitischen Entwicklungen in Lateinamerika und Osteuropa näher zu beleuchten. Im folgenden werden zunächst die Grundbegriffe der Alterssicherung vermittelt. Dann wird auf die chilenische Rentenreform eingegangen, die von den Befürwortern einer Privatisierung der Alterssicherung gerne als Referenzmodell herangezogen wird, und die wichtigsten Positionen in der internationalen Rentenreformdebatte vorgestellt. Anschließend wird anhand der Fälle Ungarns und Polens - den beiden ersten mittelosteuropäischen Ländern, in denen eine Rentenprivatisierung politische Realität wurde - exemplarisch gezeigt, wie sich ein grundlegender Systemwechsel im Bereich der Alterssicherung politisch durchsetzen läßt.

Der internationale rentenpolitische Paradigmenstreit

Grundprinzipien der Alterssicherung

Seit mehr als einem Jahrhundert wird über die Ausgestaltung von Alterssicherungssystemen gestritten. Im Zentrum dieser Debatte steht heutzutage die Kontroverse darüber, ob das Umlage- oder das Kapitaldeckungsverfahren ein adäquateres Finanzierungsverfahren darstellt (siehe etwa Ribhegge 1999; Breyer 2000). Beim Umlageverfahren werden die Beitragszahlungen der laufenden Periode zur Finanzierung der Rentenleistungen derselben Periode verwendet. Ein- und Ausgaben der Rentenversicherung stimmen also in jeder Periode überein; ein Kapitalstock wird - abgesehen von Schwankungsreserven - nicht gebildet. Dem Umlageverfahren liegt implizit ein "Generationenvertrag" zugrunde, da jeweils die Erwerbstätigen durch ihre Rentenversicherungsbeiträge die Finanzierung der Altersbezüge der Rentner sicherstellem. Gleichzeitig erwerben sie dadurch eigene Rentenansprüche, für deren künftige Finanzierung dann eine weitere Generation von Erwerbstätigen aufzukommen hat. Dagegen werden beim Kapitaldeckungsverfahren die individuellen Beitragszahlungen bis zum Erreichen des Rentenalters bei einem Pensionsfonds akkumuliert, der sich in privater oder staatlicher Trägerschaft befinden kann. Aus dem angesammelten Kapitalstock und den auf dem Kapitalmarkt erwirtschafteten Erträgen wird dann die jeweilige Rente gezahlt. Ein Generationenvertrag ist beim Kapitaldeckungsverfahren nicht erforderlich, da vom Prinzip her jeder für die eigene Rente anspart und intergenerative Transfers unterbleiben.
Neben der Frage des Finanzierungsverfahrens gibt es jedoch bei der Ausgestaltung von Alterssicherungssystemen noch weitere Designentscheidungen, die für die Beurteilung der jeweiligen ökonomischen und sozialen Effekte relevant sind. So läßt sich eine Rentenversicherung privat oder staatlich organisieren, und die Mitgliedschaft in einem bestehenden Alterssicherungssystem kann obligatorisch oder freiwillig sein. Umverteilungselemente lassen sich in unterschiedlichem Umfang einbauen, und das Systemdesign kann dem Leistungs- oder dem Beitragsprimat folgen. Obwohl sich diese Designkomponenten theoretisch zu einer Vielzahl von Systemalternativen kombinieren lassen, hat sich in der rentenpolitischen Diskussion eine stark verkürzte Klassifizierung von Alterssicherungssystemen durchgesetzt. Einem umlagefinanzierten Rentensystem werden meistens die Merkmale der staatlichen Trägerschaft, des Versicherungszwangs und der Umverteilung zugeordnet, während kapitalgedeckte Systeme mit privater Trägerschaft, freiwilliger Sicherung und einer Abwesenheit von Umverteilung assoziiert wurden (Queisser 1993:31).
Es ist darauf hinzuweisen, daß die Diskussion um die ökonomischen Vorzüge und Nachteile des Umlage- bzw. Kapitaldeckungsverfahrens oftmals von einem grundlegenden normativen Dissens überlagert wird, der in erster Linie die Rolle von Staat und Individuum innerhalb der Alterssicherung betrifft. Dies gilt auch für den internationalen rentenpolitischen Paradigmenstreit, der vor einigen Jahren entbrannt ist. Von Vertretern des gegenwärtigen Mainstreams, der eine Privatisierung der Alterssicherung favorisiert, wird gerne auf die radikale chilenische Rentenreform verwiesen. Wegen ihrer grundlegenden Bedeutung als Referenzmodell sollen diese Reform sowie ihre wichtigsten Variationen im lateinamerikanischen Raum im folgenden Abschnitt näher erläutert werden.

Die Privatisierung der Alterssicherung in Lateinamerika

Die tiefgreifende Reform der chilenischen Alterssicherung, die 1981 unter der Pinochet-Diktatur durchgeführt wurde, hat internationale Bedeutung erlangt: Chile ersetzte nämlich als erstes Land weltweit sein staatliches, umlagefinanziertes Rentensystem durch ein kapitalgedecktes Alterssicherungssystem, das von privaten Pensionsfonds verwaltet wird (siehe z.B. Mesa-Lago/Arenas de Mesa 1997; Edwards 1998). Die Relevanz dieser Reform lag nicht in der Entwicklung eines völlig neuen Konzeptes, sondern darin, daß Reformvorschläge, die neoliberale Ökonomen für die US-Sozialversicherung entwickelt hatten, erstmals in die Praxis umgesetzt wurden. So wurde ein Präzedenzfall geschaffen, wenn auch in einem anderen politischen und ökonomischen Kontext. Der Einfluß der radikalen chilenischen Reform reicht weit über Lateinamerika hinaus, wo es seit 1993 eine Vielzahl mehr oder weniger identischer Replikationen gab. Auch den Ländern Osteuropas wurde eine Rentenreform nach chilenischem Vorbild empfohlen (Holzmann 1994; World Bank 1994; Fougerolles 1996).
Das neue chilenische Rentensystem ist ein Drei-Säulen-Modell, wobei die Alterssicherungsfunktion größtenteils auf die zweite, private Säule verlagert wird. Die staatlich organisierte erste Säule zahlt an Bedürftige im Rentenalter, die weniger als 20 Jahre in die Rentenversicherung eingezahlt oder gar keine eigenen Rentenanwartschaften erworben haben, eine steuerfinanzierte, minimale Sozialrente aus. Die zweite Säule besteht aus privaten Pensionsfonds (Administradoras de Fondos de Pensiones, AFPs). Ihnen obliegt die Verwaltung der obligatorischen Rentenbeiträge, die ausschließlich von den Arbeitnehmern selbst aufzubringen sind. Der auf diese Weise akkumulierte Kapitalstock soll von den AFPs gewinnbringend auf dem Kapitalmarkt investiert werden, bis der jeweilige Versicherte das Rentenalter (60 Jahre für Frauen und 65 Jahre für Männer) erreicht hat. Die Höhe der individuellen Kapitalrente ist abhängig von der Einkommenshöhe der Versicherten, der Länge ihrer Erwerbsbiographie und den von der jeweiligen AFP erwirtschafteten Zinserträgen. Wenn Versicherte die Voraussetzungen für den Rentenbezug und mindestens 20 Versicherungsjahre erfüllen, aber dennoch eine bestimmte Mindestrente nicht erreichen, kommt der chilenische Staat für den Differenzbetrag auf. Im Rahmen der dritten Säule können auf freiwilliger Basis Ersparnisse zur künftigen Alterssicherung gebildet werden.
Die Anhänger des "chilenischen Modells" vertreten die Auffassung, daß der Übergang zum Kapitaldeckungsverfahren zu einer Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Ersparnis beigetragen und so eine Investitionsdynamik in Gang gesetzt habe; hierdurch sei ein maßgeblicher Beitrag zum Wirtschaftswachstum in Chile geleistet worden. Außerdem sei die Rolle des Staates in der Alterssicherung deutlich verringert worden, was den Staatshaushalt entlastet habe (World Bank 1994). Anfang der 1990er Jahre, als eine demokratische Regierung in Chile die langjährige Pinochet-Diktatur ablöste, war die Bezugnahme auf die chilenische Reform politisch unbedenklicher geworden (Mesa-Lago 1997b), und in Argentinien, Bolivien, Costa Rica, Kolumbien, Mexiko, Nicaragua, Uruguay und Peru wurden Varianten des "chilenischen Modells" eingeführt. All diesen Reformen ist die Schaffung eines obligatorischen Systems privater Pensionsfonds gemeinsam, das entweder mit dem staatlichen Umlagesystem konkurriert, es ersetzt oder es ergänzt. Es lassen sich also "parallele", "substitutive" bzw. "gemischte" Reformtypen unterscheiden (Mesa-Lago 1997b:505).
Die argentinische Reform ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil sie erstmals zeigte, daß eine radikale Rentenreform nicht nur unter einer Militärdiktatur, sondern auch unter einem demokratischen Regime durchsetzbar war (Vittas 1995). Dabei dürfte es kein Zufall sein, daß das Ergebnis des Versuchs, das substitutive "chilenische Modell" in Argentinien zu replizieren, schließlich eine Rentenreform gemischten Typs war (Rofman 2000). Der politische Pluralismus hatte Rückwirkungen auf die konkrete Ausgestaltung der Reform: Das gemischte "argentinische Modell" kombiniert eine radikale Umstrukturierung des staatlichen Umlagesystems mit der Einführung von überwiegend privaten Pensionsfonds (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, AFJPs). Dabei haben die Versicherten die Wahl, entweder im staatlichen Umlagesystem zu verbleiben (öffentliche Rentenoption) oder einen Teil ihres Beitrags an eine AFJP abzuführen (gemischte Rentenoption). Als das neue argentinische Rentensystem 1994 in Kraft trat, lag ein zweijähriger politischer Verhandlungsprozeß hinter den Reformern (Isuani/San Martino 1995). Die wichtigsten Modifizierungen gegenüber dem "chilenischen Modell" - mit politischen und fiskalischen Implikationen - sind die folgenden: Der vollständige Austritt aus dem staatlichen System ist unmöglich, der Aufbau der obligatorischen Pensionsfonds erfolgt langsamer, die Arbeitgeberbeiträge werden zur Finanzierung der ersten Säule beibehalten, und es werden unverzinsliche Kompensationsrenten statt verzinster "Anerkennungsbonds" zur Abgeltung bereits erworbener Anwartschaften ausgezahlt. Die argentinische Rentenreform ist für den polnischen und ungarischen Fall von besonderer Bedeutung (vgl. unten).

Die "neue Rentenorthodoxie"

Die Bedeutung der lateinamerikanischen Reformen als empirische Referenz für Rentenreformer weltweit ist nicht zu unterschätzen. Der Boden für den rentenpolitischen Paradigmenwechsel war jedoch bereits viel früher bereitet worden. Friedrich A. Hayek, Milton Friedman, Gordon Tullock, Martin Feldstein, Peter Ferrara und andere Konservative hatten den Wohlfahrtsstaat schon lange kritisiert (Hirschman 1991). In den 1970er und 1980er Jahren verstärkte sich die Debatte um die ökonomischen Folgewirkungen der US-Sozialversicherung (Thompson 1983). In den 1990er Jahren schließlich bildete sich vor allem unter neoliberalen Ökonomen eine "neue Rentenorthodoxie" heraus, die eine Privatisierung staatlicher Rentensysteme und somit einen Übergang vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren für erforderlich hält (Müller 1999). Dabei wird dem Negativmodell eines populistischen Wohlfahrtsstaates, der zur Ausweitung seiner Macht Sozialleistungen an privilegierte Interessengruppen verteilt, das Positivmodell eines subsidiären Staates gegenübergestellt, der den Löwenanteil sozialer Sicherung in private Trägerschaft überträgt und seine eigene Rolle auf eine Aufsichtsfunktion sowie eine zielgruppenorientierte Armutspolitik beschränkt (Nitsch/Schwarzer 1996). Waren radikale Rentenreformen zunächst nicht im sog. "Washington Consensus" enthalten (Williamson 1990), so ist die Privatisierung der Alterssicherung heute fester Bestandteil dieses wirtschaftspolitischen Maßnahmenkatalogs neoliberaler Prägung.
Eine besondere Rolle bei der weltweiten Verbreitung der Ideen der "neuen Rentenorthodoxie" kommt der Weltbank zu, die im Jahre 1994 unter dem Titel "Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect the Old and Promote Growth" die Ergebnisse eines zweijährigen Forschungsprojekts veröffentlichte. Bereits der programmatische Titel der Weltbankstudie macht deutlich, daß hier einem globalen rentenpolitischen Krisenszenario mit einer Strategie begegnet werden sollte, die nicht nur sozialpolitisch motiviert war, sondern auch wachstumspolitische Intentionen verfolgte. Im Hinblick auf mögliche Zielkonflikte stellte eine führende Weltbank-Theoretikerin klar, daß das Mehrsäulenmodell in erster Linie aus makroökonomischen Gründen eingeführt werden solle; eine bessere Erfüllung der Alterssicherungsfunktion bezeichnet sie als "zweitrangig" (James 1997:16).
Die Alterung der Weltbevölkerung ist das Zukunftsszenario, auf das sich die Weltbank in ihrer Studie bezieht: Durch eine sinkende Geburtenrate und verbesserte medizinische Versorgung kommt es zu einem kontinuierlichen Anstieg des "Rentnerquotienten" - der Zahl der Rentner im Verhältnis zur Zahl der Beitragszahler. Umlagefinanzierte Alterssicherungssysteme müssen hierauf in der Regel mit einer Erhöhung der Beitragssätze, mit einer Verlängerung der Lebensarbeitszeit bzw. mit Leistungskürzungen rEIAieren. Die Weltbank vertritt allerdings die Auffassung, die bestehenden öffentlichen Rentenversicherungssysteme seien außer Kontrolle geraten (World Bank 1994:1). Es stehe fest, daß die staatlichen Umlagesysteme nicht nur diverse inhärente Schwächen aufwiesen, sondern auch unfähig seien, der demographischen Herausforderung zu begegnen, ohne das Wirtschaftswachstum durch hohe Beitragssätze zu behindern.
Der von der Weltbank vorgeschlagene Ausweg aus der weltweiten Rentenkrise besteht aus einem nach chilenischem Vorbild konstruierten Drei-Säulen-Modell (233ff). Dabei fungiert ein obligatorisches Mindestrentensystem in staatlicher Trägerschaft, das der Altersarmut entgegenwirken soll, als erste Säule. Intra- und intergenerationale Umverteilung existieren nur in dieser Säule. Die zweite Säule besteht aus privaten, kapitalgedeckten Pensionsfonds mit obligatorischer Mitgliedschaft. Zwischen den individuellen Rentenbeiträgen und -leistungen besteht eine strikte versicherungsmathematische Äquivalenz. Freiwillige Ersparnisse zur Alterssicherung sollen die dritte Säule bilden (15f).
Die Weltbank argumentiert, daß das von ihr vorgeschlagene Alterssicherungssystem u.a. folgende Vorteile habe (239-254): Die Rolle des Staates in der Alterssicherung werde begrenzt, die des Marktes gestärkt. Das neue Mischungsverhältnis zwischen staatlicher und privater Trägerschaft werde eine Risikostreuung ermöglichen, die den zukünftigen Rentnern mehr Sicherheit biete. Gleichzeitig beseitige die strikte Beitrags-Leistungs-Äquivalenz in der privaten Pensionsfondssäule die Anreize zur Beitragsvermeidung. Durch die Einführung des Kapitaldeckungsverfahrens werde die Herausbildung effizienter Kapitalmärkte gefördert, die gesamtwirtschaftliche Ersparnis und die Investitionen erhöht und so ein Beitrag zum Wirtschaftswachstum geleistet (93, 254). Das oben beschriebene Drei-Säulen-Modell soll nach Auffassung der Weltbank überall auf der Welt eingeführt werden (292).

Kritik der neuen rentenpolitischen Orthodoxie

Die wichtigsten Gegenspieler der Weltbank in der internationalen rentenpolitischen Diskussion sind die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) und die Internationale Vereinigung für Soziale Sicherheit (ISSA). Paradigmatisch stehen hier der nordamerikanische Liberalismus und die europäische wohlfahrtsstaatliche Tradition einander gegenüber. Ein von Mesa-Lago (1997a) vorgenommener Vergleich der konkurrierenden rentenpolitischen Leitbilder ergibt, daß hinsichtlich der Ausgestaltung der ersten und dritten Alterssicherungssäule weitgehende Übereinstimmung besteht: Weder gegen eine - wie auch immer ausgestaltete - staatliche Mindestsicherung noch gegen die freiwillige Ersparnisbildung sind ernsthafte Einwände zu formulieren. Die Hauptkontroverse gilt also dem Design der zweiten, obligatorischen Säule, die von ihrem quantitativen Gewicht her als Kern des Alterssicherungssystems angesehen werden kann.
Ein Übergang zu einer privaten, kapitalgedeckten Säule, wie ihn die Weltbank postuliert, würde - so die Kritik - künftige Rentner beträchtlichen Risiken aussetzen (Beattie/McGillivray 1995): Da die Höhe der künftigen Altersbezüge an die erwirtschafteten Kapitalmarktrenditen gekoppelt ist, wird das gesamte Investitionsrisiko auf die Versicherten abgewälzt. Hinzu kommt das Inflationsrisiko, das sich auf vielen Kapitalmärkten nicht absichern läßt und bei ungenügender Realverzinsung den Kapitalstock bedrohen kann. Vielerorts sind die lokalen Kapitalmärkte überdies nicht so weit entwickelt, als daß Anlagemöglichkeiten, die eine adäquate Kombination aus Rentabilität und Sicherheit bieten würden, in ausreichendem Umfang zur Verfügung stünden. Dennoch bleiben Investitionen der Pensionsfonds außerhalb des heimischen Kapitalmarktes in der Regel bewußt auf ein Minimum beschränkt, da sie die angestrebte Schließung der diagnostizierten "Kapitallücke" im Inland gefährdeten.
Mueller (1998) widerlegt - jedenfalls für die USA - die Annahme der Befürworter einer Rentenprivatisierung, private Pensionsfonds könnten zukünftigen Rentnern höhere Leistungen garantieren als das staatliche Umlagesystem. Auch eine Abkopplung der Renten von künftigen demographischen Trends kann von einem Übergang zum Kapitaldeckungsverfahren nicht erwartet werden (Barr 1998). Daß sich die emerging markets in Zeiten der Globalisierung überdies nicht von maßgeblichen Börsenzusammenbrüchen abschotten lassen, dürften die jüngsten Krisen in Südostasien, Rußland und Brasilien verdeutlicht haben, infolge derer die lateinamerikanischen Pensionsfonds negative Ertragsraten ausweisen mußten, was einer Dekapitalisierung und somit der Reduktion künftiger Rentenansprüche gleichkommt.
Der chilenische Fall eignet sich ebensowenig für den Nachweis, daß der rentenpolitische Systemwechsel notwendigerweise die Anreize zur Beitragszahlung verbessert: Seit Jahren zahlen weniger als 60% der AFP-Versicherten regelmäßig Beiträge (Arrau 1998). Insbesondere Niedrigverdiener fallen zunehmend aus der Gruppe der regelmäßigen Beitragszahler heraus. Überdies werden zunehmend Bedenken hinsichtlich der in Chile künftig zu erwartenden Leistungshöhe laut: So würde etwa ein Durchschnittsverdiener mit 36 Beitragsjahren - für lateinamerikanische Verhältnisse eine bemerkenswerte Erwerbsbiographie - nur eine Lohnersatzrate von 35% erzielen; dabei wird eine durchschnittliche Realverzinsung von 3% unterstellt (Schulz-Weidner 1996).
Der Übergang vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren ist jedoch auch deswegen problematisch, weil er erhebliche fiskalische Kosten verursacht: Die Rentenanwartschaften, die unter dem früheren Umlagesystem erworben wurden, müssen in der Regel auch nach dem Systemwechsel anerkannt werden. Das bedeutet zum einen, daß der Staat dafür sorgen muß, daß die bereits laufenden Renten weitergezahlt werden, obwohl die meisten Beitragszahler das Umlagesystem inzwischen verlassen haben und nur noch für ihre eigene Rente ansparen. Zum anderen muß denjenigen Versicherten, die bereits jahrelang Beiträge an das Umlagesystem entrichtet haben und nun zu den privaten Pensionsfonds überwechseln, eine Kompensation gewährt werden.
In Chile wurden zu diesem Zweck die sog. "Anerkennungsbonds" ausgegeben, deren Realverzinsung 4% pro Jahr beträgt und die dem AFP-Konto des Versicherten zum Zeitpunkt des Renteneintritts gutgeschrieben werden. Diese Umwandlung impliziter Rentenzusagen in explizite Verbindlichkeiten hat eine jahrzehntelange Belastung des chilenischen Staatshaushalts zur Folge. Bis zum Jahr 2025 - d.h. 45 Jahre nach der Reform - werden noch "Anerkennungsbonds" auszuzahlen sein. Offiziellen Schätzungen zufolge beliefen sich die jährlichen Kosten des rentenpolitischen Systemwechsels in Chile bislang auf 1,5% bis 4,4% des Bruttosozialprodukts; in unabhängigen Berechnungen wurden allerdings weit höhere jährliche Kosten ermittelt (Mesa-Lago 2000). Eine fiskalische Entlastung, wie sie dem radikalen rentenpolitischen Systemwechsel von seinen Befürwortern zugeschrieben wird, ist also kurz- und mittelfristig keinesfalls zu erwarten. Ebensowenig ist ein positiver Einfluß auf die gesamtwirtschaftliche Ersparnis zu verzeichnen: "Die durch den Systemwechsel erzeugte Kapitalakkumulation wird von dem durch den Systemwechsel erzeugten Defizit wieder aufgezehrt." (Schulz-Weidner 1996:168)
Sind die existierenden staatlichen Umlagesysteme reformierbar oder ermöglicht nur ein grundlegender Systemwechsel einen Ausweg aus der Rentenkrise? Die normative Grundannahme des Weltbankberichts, daß ein privates, kapitalgedecktes Alterssicherungssystem einem öffentlichen per se überlegen sei, wird von den Kritikern nicht geteilt: Viele der bestehenden staatlichen Umlagesysteme funktionierten effizient und stünden keineswegs kurz vor dem finanziellen Zusammenbruch. Überdies ließe sich durch die Einführung einer engeren Beitrags-Leistungs-Äquivalenz auch in umlagefinanzierten Systemen die Transparenz erhöhen und die Akzeptanz durch die Versicherten verbessern. In reformierter Form könnten die staatlichen Umlagesysteme durchaus der demographischen Herausforderung standhalten (Becker-Neetz 1995; Cichon 1995). In den folgenden Abschnitten wird verdeutlicht, weshalb eine Rentenprivatisierung nach lateinamerikanischem Vorbild trotz erheblicher ökonomischer Einwände den Rentenreformern in Osteuropa attraktiv erscheint.

Rentenreformen in Polen und Ungarn

Das institutionelle Erbe

Die Ursprünge öffentlicher Rentenversicherungssysteme reichen in Osteuropa teilweise mehr als hundert Jahre zurück. Erst in den 1960er bzw. 1970er Jahren konnte jedoch ein Deckungsgrad von fast 100% der Erwerbsbevölkerung erreicht werden, eine wichtige soziale Errungenschaft gegenüber dem institutionell und leistungsrechtlich stark fragmentierten Vorkriegserbe. Die Alterssicherung wurde einer öffentlichen Sozialversicherungsbehörde übertragen, die zumeist weder vom Staatshaushalt noch von anderen Sparten der sozialen Sicherung getrennt war, was verschiedene Formen der Quersubventionierung systemimmanent werden ließ. Zur Finanzierung wurde ein pauschaler Arbeitgeberbeitrag von der Bruttolohnsumme erhoben; eine individuelle Zurechnung der Beitragszahlungen erfolgte in der Regel ebensowenig wie die Erhebung von Arbeitnehmerbeiträgen. Folglich war die Beitrags-Leistungs-Äquivalenz gering ausgeprägt - bei der Rentenberechnung wurde zum Teil lediglich die Höhe des Einkommens im letzten Jahr vor dem Renteneintritt berücksichtigt. Trotzdem kann von einer "sozialistischen Einheitsrente" keine Rede sein, denn zum einen genossen Angehörige einiger gefährlicher oder politisch sensibler Berufe Sonderrechte, zum anderen unterlagen die laufenden Renten aufgrund fehlender Indexierungsregeln einem starken Realwertverlust, während Rentenneuzugänge von Ad-hoc-Anpassungen profitierten. Wegen der unzureichenden Leistungshöhe - bei einer nominal hohen Lohnersatzrate - sah sich die überwiegende Mehrzahl der Rentenbezieher gezwungen, weiter einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Dieses zusätzliche Arbeitskräftepotential war in den sozialistischen Ökonomien, in denen aufgrund der betrieblichen Politik der Arbeitskräftehortung eine gesamtwirtschaftliche Überschußnachfrage nach Arbeit herrschte, durchaus funktional (Götting 1998).

Postsozialistische Problemlagen und erste Reformen

Vom ökonomischen Transformationsprozeß, der in Osteuropa um 1989 eingeleitet wurde, waren die bestehenden Alterssicherungssysteme in vielfältiger Hinsicht betroffen (Müller 2000a). Steigende Ausgaben ergaben sich für die Rentenversicherungssysteme dadurch, daß die Lebenshaltungskosten infolge des drastischen Subventionsabbaus in die Höhe schnellten, was eine Umwandlung von indirekten Sozialausgaben in direkte Transferleistungen erforderlich machte. Dies gilt insbesondere, wenn berücksichtigt wird, daß private Ersparnisse nur in geringem Umfang existierten und somit keine zusätzliche Sicherungsfunktion übernehmen konnten.
Als sowohl einnahmen- wie auch ausgabenwirksam erwiesen sich die Restrukturierungsmaßnahmen im Unternehmenssektor. Die Privatisierung bzw. Schließung von ehemaligen Staatsbetrieben war mit umfangreichen Entlassungen verbunden, die teils in offene Arbeitslosigkeit mündeten, teils über spezielle Frühverrentungsprogramme sozial abgefedert wurden. Somit war gleichzeitig ein Absinken der Zahl der Beitragszahler und ein Anstieg der Zahl der Rentenbezieher zu beobachten, was zu einer Erhöhung des "Rentnerquotienten", d.h. des Verhältnisses von Rentnern zu Beitragszahlern, führte. Nach Schrooten/Smeeding/Wagner (1999) stieg der Rentnerquotient in Polen von 38,9% (1989) auf 61,2% (1996) und in Ungarn von 51,4% (1989) auf 83,9% (1996), während der "Altenquotient" weitgehend unverändert blieb. Dies deutet darauf hin, daß die Probleme der Alterssicherungssysteme in Osteuropa keine demographischen Ursachen haben, sondern in erster Linie transformationsbedingt sind.
Die bestehenden Alterssicherungssysteme in Osteuropa mußten also reformiert werden, um ihre wesentlichen Charakteristika an die veränderte Wirtschaftsordnung anzupassen und um ihre finanzielle Stabilität wiederherzustellen. Unter Rentenexperten bestand Einigkeit darüber, daß eine Erhöhung des Rentenalters, eine Verschärfung des verhältnismäßig leichten Zugangs zu Früh- und Invalidenrenten, die Abschaffung von Sonderrechten einiger Berufsgruppen, die Einführung eines Arbeitnehmerbeitrags sowie die institutionelle Trennung von anderen Sozialversicherungszweigen zu den erforderlichen Maßnahmen gehörten. Die Einführung von Indexierungsregeln sollte die kontinuierliche Erosion des Realwertes der Leistungen verhindern. Umstrittener war die Frage, ob die Beitrags-Leistungs-Äquivalenz zu stärken war oder ob eine Grundsicherung angesichts knapper Kassen eine angemessenere Lösung darstellen würde.
In Polen und Ungarn wurde ein Teil der genannten Reformen durchgeführt; die Maßnahmen waren jedoch nicht weitreichend genug, um die Abhängigkeit der dortigen Alterssicherungssysteme von Staatszuschüssen zu brechen. Trotz hoher Beitragsraten dauerte die finanzielle Krise der bestehenden staatlichen Alterssicherungssysteme an. Viele der nötigen Reformmaßnahmen, wie etwa die Erhöhung des Rentenalters oder die Abschaffung von Sonderrechten, stießen auf beträchtlichen politischen Widerstand bzw. wurden durch von den Reformgegnern erwirkte Verfassungsgerichtsurteile blockiert (Zukowski 1996). Eine weitere institutionelle Neuerung im Bereich der osteuropäischen Alterssicherung - der erste Schritt zu einer Pluralisierung der Trägerschaft - erwies sich indessen als vergleichsweise unproblematisch: Freiwillige private Pensionsfonds wurden in den 1990er Jahren in zahlreichen östlichen Transformationsländern zugelassen, hatten jedoch meist nur mäßigen Erfolg. Die Reform der staatlichen Umlagesysteme und ihre Ergänzung durch private Pensionsfonds auf freiwilliger Basis galt in Osteuropa nicht unumstritten als rentenpolitische Zielvorstellung. Es meldeten sich auch radikalere Stimmen zu Wort, die eine vollständige Privatisierung der staatlichen Alterssicherungssysteme forderten.

Rentenprivatisierung in Polen und Ungarn

Sowohl in Polen als auch in Ungarn war über Jahre eine polarisierte Diskussion um die künftige Ausgestaltung der Alterssicherung zu verzeichnen (Ferge 1999; Golinowska 1999). Die Vertreter einer Rentenprivatisierung nach chilenischem Vorbild waren jeweils im Finanzministerium zu finden. Zudem wurde diese Position von der Weltbank unterstützt, die aufgrund der hohen Auslandsverschuldung in Polen und Ungarn als maßgebliche externe Akteurin fungieren konnte. Die Gegenseite vertrat hingegen die Auffassung, ein radikaler Systemwechsel sei nicht notwendig, da eine Reform innerhalb der bestehenden staatlichen Umlagesysteme völlig ausreiche. Private Pensionsfonds seien nur auf freiwilliger Basis akzeptabel. Diese den traditionellen Bismarck-Beveridge-Leitbildern verpflichtete Auffassung wurde vom ungarischen Wohlfahrtsministerium, dem polnischen Ministerium für Arbeit und Soziales sowie von zahlreichen Sozialexperten und den Repräsentanten der Rentenversicherung vertreten.
Der Grundkonflikt zwischen Finanzministerium und Sozialressort über die paradigmatische Ausrichtung der Rentenreform wurde 1996 sowohl in Polen als auch in Ungarn beigelegt (Müller 1999). Der ausgehandelte Kompromiß dürfte vor allem dem Sozialressort inhaltliche Konzessionen abgerungen haben. Die ungarischen Rentenreformgesetze wurden im Juli 1997 vom Parlament verabschiedet und traten zum 1. Januar 1998 in Kraft (Rocha/Vittas 2000; Simonovits 2000). Der polnische Sejm verabschiedete die Reformgesetze im Sommer 1997 und Herbst 1998, sie traten Anfang 1999 in Kraft (Chlon/Gora/Rutkowski 1999; Zukowski 1999). In beiden Fällen entschieden sich die Reformer für ein gemischtes Alterssicherungssystem, das aus einer staatlichen Umlagekomponente und privaten Pensionsfonds besteht. Das neue Rentensystem bietet den meisten Versicherten die Möglichkeit, entweder eine rein staatliche Rente oder aber Altersbezüge aus beiden Systemen zu erhalten.
Das Umlagesystem, das aus den Arbeitgeber- und einem Teil der Arbeitnehmerbeiträge finanziert wird, ist für alle Versicherten zumindest als erste Säule obligatorisch. Das staatliche System wird die vor der Reform erworbenen Anwartschaften durch eine sog. "kompensatorische Rente" abgelten, die um künftige Rentenansprüche aufgestockt wird, wenn sich der Versicherte für das rein staatliche Alterssicherungsmodell entscheidet. Die zweite, kapitalgedeckte Säule besteht aus einem neugeschaffenen System privater Pensionsfonds, an die 9% des Bruttolohns der polnischen Versicherten abzuführen sind (in Ungarn: 6%). Während in Polen die über Fünfzigjährigen und die Rentner im alten System bleiben müssen, ist für alle unter Dreißigjährigen die Mitgliedschaft in dem Zwei-Säulen-Modell obligatorisch. Den Dreißig- bis Fünfzigjährigen steht es frei, sich ebenfalls hierfür zu entscheiden oder aber ihren gesamten Rentenbeitrag an das staatliche System abzuführen. In Ungarn sind nur Berufsanfänger verpflichtet, dem Zwei-Säulen-Modell beizutreten, alle anderen können wählen, sofern sie noch keine Rentner sind.

Implikationen des gewählten Reformmodells

Wie deutlich geworden sein dürfte, handelt es sich bei der polnischen und ungarischen Reformkonzeption keineswegs um eine identische Replikation des "chilenischen Modells". Vielmehr weisen beide Reformen in wesentlichen Punkten Parallelen zu dessen "demokratischer Variante", der argentinischen Rentenreform, auf. Argentinische Berater waren in Polen und Ungarn in den Reformprozeß involviert. Zudem reisten polnische Parlamentarier, Journalisten und Sozialpolitiker auf Kosten von Weltbank und USAID mehrfach nach Lateinamerika, um die dortigen Rentenreformen in Augenschein zu nehmen.
Das ausgehandelte Mischsystem nach argentinischem Vorbild ist aus Sicht der politischen Ökonomie einem "reinen chilenischen Modell" überlegen. Es enthält Designelemente mit Kompromißcharakter, die die Akzeptanz der Rentenreformpläne deutlich gesteigert haben dürften. Die vier wichtigsten Modifizierungen gegenüber dem "chilenischen Modell" sind die folgenden (Müller 1999):
Erstens erfolgt der Aufbau der obligatorischen Pensionsfonds-Säule relativ langsam. Nur ein Viertel bis ein Drittel des künftigen Rentenbetrages sollen auf die private Säule entfallen, und dies auch nur bei einem Teil der Versicherten. Der allmähliche Aufbau der obligatorischen kapitalgedeckten Fondssäule scheint angesichts der nach wie vor zweistelligen Inflationsraten in der Region und der Instabilität der osteuropäischen Kapitalmärkte angemessener als der radikale chilenische Systemwechsel. Es ist allerdings darauf hinzuweisen, daß dies den Verzicht auf eines der mit der chilenischen Reform verbundenen makroökonomischen Ziele - den raschen Aufbau von Kapitalmärkten mit Hilfe der langfristigen Zwangsersparnis aus den Pensionsfonds - impliziert.
Zweitens kann die erste, staatliche Rentenversicherungs-Säule von den Versicherten nur teilweise, jedoch nicht vollständig verlassen werden. Dies mag dazu beigetragen haben, den Eindruck eines allzu radikalen rentenpolitischen Systemwechsels zu vermeiden. Sowohl der egalitär eingestellte (ältere bzw. weniger gebildete) als auch der leistungsorientierte (jüngere bzw. besser ausgebildete) Teil der osteuropäischen Bevölkerung konnte so für die Reform gewonnen werden.
Drittens werden die Arbeitgeberbeiträge im Gegensatz zum Vorgehen in Chile nicht abgeschafft, sondern zur Finanzierung der ersten Säule beibehalten, auch bei Versicherten, die sich für die gemischte Rentenoption entscheiden. Dies trägt entscheidend dazu bei, die fiskalischen Kosten des Systemwechsels zu senken, da einer Unterfinanzierung bestehender Rentenansprüche vorgebeugt wird. Die weiterhin hohe Beitragsbelastung führt allerdings dazu, daß das makroökonomische Ziel der Reduktion der Lohnnebenkosten nicht verwirklicht werden kann.
Viertens unterscheidet sich die in Chile gewählte Modalität der "Anerkennungsbonds" - zur Abgeltung der erworbenen Rentenansprüche - in fiskalischer Hinsicht deutlich von dem argentinischen Kompensationsrenten-Arrangement. In Chile wird der Gegenwert der "Anerkennungsbonds" dem AFP-Konto erst beim Renteneintritt gutgeschrieben; deren Verzinsung setzt aber bereits in dem Moment des Übertritts zu einer AFP ein. Die unverzinslichen, nicht wertstabilen Kompensationsrenten hingegen werden den Versicherten bei Erreichen des Rentenalters zusätzlich zu den seit Reformbeginn erworbenen Rentenansprüchen ausgezahlt. Hierdurch wird die fiskalische Belastung nicht nur weiter in die Zukunft verlagert als bei der Ausgabe von "Anerkennungsbonds", bei denen die gesamte Summe der vor der Reform erworbenen Rentenansprüche auf einmal ausgezahlt wird, sondern diese Belastung fällt auch niedriger aus, da die Kosten der Verzinsung entfallen. Des weiteren bedeutet dies, daß die implizite öffentliche Rentenschuld nicht in explizite Schuldtitel umgewandelt wird, was aus Sicht der Finanzpolitiker - zumal vor dem Hintergrund der EU-Beitrittswünsche der osteuropäischen Staaten - entscheidende Vorteile haben könnte.
Zusammenfassend läßt sich also feststellen, daß am argentinischen Modell orientierte, gemischte Rentenreformmodelle aus Sicht der polnischen und ungarischen Regierungen, die bislang große Probleme hatten, politische Mehrheiten für Rentenreformmaßnahmen zu finden, maßgebliche strategische Vorteile haben.
Aus ökonomischer Sicht fällt die Bewertung des "argentinischen Modells" jedoch ambivalenter aus als aus einer Perspektive der politischen Ökonomie. Zwar läßt sich der gemischte Reformpfad als Möglichkeit interpretieren, künftige Rentner durch Risikodiversifikation gegen die inhärenten Schwächen beider rentenpolitischer "Lehrbuchmodelle" abzusichern - ist doch sowohl das Ausmaß der demographischen Veränderungen als auch die Höhe der zukünftigen Kapitalmarkterträge nur unter größter Unsicherheit für einen langen Zeithorizont zu prognostizieren. Die konkrete Ausgestaltung des Mischsystems und die lokalen Gegebenheiten entscheiden jedoch darüber, ob diese Chance tatsächlich genutzt werden kann oder ob nicht vielmehr eine "Negativkombination" zu erwarten ist. In Ungarn stimmt der Aufschub dringender Reformen des staatlichen Umlagesystems bis ins zweite Jahrzehnt des nächsten Jahrtausends skeptisch. In Polen erwies sich die Abschaffung der Branchenprivilegien als schwer durchsetzbar. Hinzu kommt, daß sich durch eine Teilprivatisierung keineswegs sämtliche Nachteile des "chilenischen Modells", wie sie im Abschnitt über die "Kritik der neuen rentenpolitischen Orthodoxie" skizziert wurden, vermeiden lassen. Im osteuropäischen Kontext ist neben den nicht unbeträchtlichen Kapitalmarktrisiken vor allem die fiskalische Belastung durch die Anerkennung der bestehenden Rentenanwartschaften erheblich, da in der Vergangenheit fast 100% der Erwerbstätigen rentenversichert waren.
Überdies dürfte das gemischte Modell nach argentinischem Vorbild dazu tendieren, das staatliche Umlagesystem in finanzieller Hinsicht dauerhaft zu destabilisieren, da ein stetig wachsender Anteil der Beitragseinnahmen den privaten Fonds zufließt. Gleichzeitig steigt die Zahl der "stakeholders" am Pensionsfondssystem kontinuierlich an. Mittelfristig könnte das gemischte Modell also durchaus Pfadabhängigkeiten generieren, d.h. Akteurkonstellationen und Handlungssituationen soweit verschieben, daß eine spätere Einführung des "chilenischen Modells" begünstigt wird - also ein "gradual phasing-in" des Referenzmodells der neuen rentenpolitischen Orthodoxie (World Bank 1994:285).

Akteurkonstellationen und rentenpolitische Paradigmenwahl

Sowohl in Polen als auch in Ungarn können das Sozialministerium, das Finanzressort sowie die Weltbank als maßgebliche rentenpolitische Akteure gelten. Auf ihre Interessenlagen und Interaktion sowie deren Auswirkungen auf die konkrete rentenpolitische Paradigmenwahl soll im folgenden näher eingegangen werden. In beiden Ländern existierte lange Zeit ein rentenpolitischer Grundkonflikt zwischen Finanz- und Sozialministerium. Zunächst mag es überraschen, daß das Finanzressort überhaupt zu sozialpolitischen Fragen Stellung bezieht. Da jedoch die staatlichen Rentenversicherungen in Polen und Ungarn aufgrund von manifesten oder antizipierten politischen Widerständen nicht grundlegend reformiert worden waren, blieben sie chronisch defizitär und somit von Zuschüssen aus dem Staatshaushalt abhängig. Dies wiederum dürfte maßgeblich dazu beigetragen haben, die Position des Finanzministeriums in der Auseinandersetzung um die Rentenreform zu stärken.
Daß der resultierende Rentenkompromiß in Polen und Ungarn eine individualisierte Zwangssparkomponente nach lateinamerikanischem Vorbild enthält, ist nicht überraschend, da die im Ressortkonflikt deutlich stärkere Fraktion - das Finanzministerium - mit neoliberalen Ökonomen besetzt ist. Diese waren an den wachstumssteigernden Effekten interessiert, die dem Übergang zum Kapitaldeckungsverfahren von dessen Befürwortern zugeschrieben werden. Zusätzlich ist in Polen und Ungarn der Einfluß der Weltbank zu berücksichtigen, der aufgrund der hohen Auslandsverschuldung in diesen beiden Ländern beträchtlich ist.
Der Druck dieser externen Akteurin und die Stärkung ihrer lokalen Verbündeten ist jedoch nur ein Teil der Erklärung für die Paradigmenwahl jenseits der traditionellen europäischen Leitbilder: Die relativ schwachen postkommunistischen Regierungen Polens und Ungarns waren bei ihren früheren Versuchen, Reformen innerhalb des existierenden Rentensystems durchzusetzen, auf beträchtlichen Widerstand gestoßen. Angesichts der paradigmatischen Alternativen sollte zwar deutlich geworden sein, daß es sich hierbei um vergleichsweise moderate Maßnahmen handelte; diese erlaubten es den potentiellen Reformverlierern jedoch problemlos, ihre zukünftige Schlechterstellung zu antizipieren, sei es durch eine Erhöhung des Rentenalters oder durch eine Absenkung des Leistungsniveaus. Reformen innerhalb des Umlageverfahrens wurden lediglich als Eingriffe in erworbene Besitzstände wahrgenommen, die nicht mit einer Gegenleistung verbunden zu sein schienen (Holzmann 1994).
Gegenüber dieser konkreten Erfahrung mit Reformwiderständen hatte die Teilprivatisierung der Alterssicherung in Polen und Ungarn aus Politikersicht zwei Vorteile: Zum einen sind die Risiken und die hohen fiskalischen Übergangskosten einer Teilprivatisierung der Alterssicherung für den Durchschnittsbürger - im Gegensatz zu Einschnitten beim staatlichen Umlagesystem - nicht transparent. Nach Pierson (1994) dürfte eine solche Strategie eine reibungslosere Durchführung der Reformen ermöglichen. Zum anderen wird die in jedem Fall erforderliche Reform des bestehenden Umlagesystems mit individualisierten, sichtbaren Eigentumsrechten verknüpft - in Form von individuellen Rentenkonten bei privaten Pensionsfonds. Hierdurch werden "stakeholders" geschaffen, die das neue Privatrentensystem unterstützen (Graham 1997). Die Reformwiderstände dürften bei dem gemischten Reformpfad also deutlich geringer ausfallen.
Eine Analyse der politischen Ökonomie der Rentenreform ergibt, daß die Paradigmenwahl in der osteuropäischen Alterssicherung eng mit der spezifischen Handlungssituation sowie den Konstellationen und Interaktionen der relevanten politischen Akteure verknüpft ist (Müller 1999). Was die Handlungssituation betrifft, so entscheidet die finanzielle Lage der bestehenden Umlagesysteme (Defizit oder Überschuß) darüber, ob ein dringender Handlungsbedarf im Hinblick auf eine radikale Rentenreform gesehen wird oder nicht. Bereits frühere Untersuchungen kamen zu dem Schluß, daß wirtschaftliche Krisen die Einleitung einschneidender Reformen begünstigen können (Drazen/ Grilli 1993; Haggard/Kaufman 1995). Im Bereich der Alterssicherung zeigt es sich überdies, daß die finanzielle Lage des Umlagesystems darüber entscheidet, ob neben dem Sozialministerium auch das von neoliberalen Ökonomen dominierte Finanzressort, das einer Rentenprivatisierung zuneigt, zum Akteur in der Reformarena wird.
Ein weiteres Element der Handlungssituation ist das Ausmaß der Auslandsverschuldung, das bestimmt, ob eine einschlägige externe Akteurin - die Weltbank, deren rentenpolitische Konzeption eng an die lateinamerikanischen Reformen angelehnt ist - ein faktisches Mitspracherecht erhält (World Bank 1994). Die jeweilige Handlungssituation determiniert also, welche politischen Akteure in den Prozeß der Rentenreform einbezogen werden, und bestimmt auch deren relative Verhandlungsmacht. Die paradigmatische Weichenstellung für oder gegen eine Privatisierung der Alterssicherung wird hierdurch bereits vorweggenommen, auch wenn die konkreten Reformdetails ein Ergebnis des nun einsetzenden Verhandlungsprozesses des Reformteams mit diversen Interessengruppen sind.
Vor allem mit Rentnerverbänden und Gewerkschaften führten die polnischen und ungarischen Rentenreformer parallel zur Ausarbeitung der Gesetzentwürfe ausführliche Gespräche (Orenstein 2000). Während die polnische Gewerkschaft Solidarnosc eine Rentenprivatisierung nicht grundsätzlich ablehnte und einen eigenen Rentenreformvorschlag vorlegte, der eine individuelle Zwangssparkomponente nach lateinamerikanischem Vorbild enthielt (Golinowska/Czepulis-Rutkowska/Szczur 1997), gelang es den Reformern in anderen Fällen, vorhandene Opposition durch einzelne Zugeständnisse zu neutralisieren, u.a. indem den Gewerkschaften die Beteiligung am Privatrentengeschäft in Aussicht gestellt wurde (Müller 1999).
Unterstützung erhielten die Rentenreformer in beiden Ländern von seiten privater Finanzinstitutionen, die an der Etablierung eines neuen Marktes für private Alterssicherungsinstrumente interessiert waren, vor allem da diese nach lateinamerikanischem Vorbild einen obligatorischen Charakter haben sollten. Radikale Rentenreformen gehen mittlerweile auch in die von internationalen Rating-Agenturen wie Moody's und IBCA vorgenommene Bewertung des Länderrisikos mit positiver Gewichtung ein (Nelson 1998).

Schlußbemerkungen

Seit Huntington (1991), Karl/Schmitter (1991) und Przeworski (1991) ist der Blick auf die Parallelen zwischen den lateinamerikanischen und osteuropäischen Transformationsprozessen längst kein exotisches Unterfangen mehr. Die in Lateinamerika und Osteuropa unternommenen Rentenreformen waren trotz offenkundiger paradigmatischer Gemeinsamkeiten jedoch bisher nicht Gegenstand interregional vergleichender Forschung. Dabei ist es kein Zufall, sondern das Ergebnis eines einzigartigen Institutionentransfers vom "Süden" in den "Osten", daß die Privatisierung der Alterssicherung in beiden geographisch so fernen Regionen nach einem ähnlichen Muster verlief: Die radikalen lateinamerikanischen Rentenreformen waren in Osteuropa von großem Einfluß, insbesondere das "chilenische Modell" und das "argentinische Modell". Als Transmissionsmechanismen fungierten hier die "neue rentenpolitische Orthodoxie" im allgemeinen und die Beratungstätigkeit der Weltbank im besonderen (Deacon/Hulse 1997). Zudem bereisten lateinamerikanische Rentenreformer Osteuropa, um ihr Know-how an die dortigen Sozialpolitiker weiterzugeben (Piñera 1996). Umgekehrt informierten sich z.B. polnische Parlamentarier, Sozialexperten und Journalisten vor Ort über lateinamerikanische Rentenreformen.
Aus einer Perspektive der politischen Ökonomie wurde in diesem Beitrag gezeigt, wie es in den östlichen Transformationsländern zu einer Replikation der lateinamerikanischen Vorbilder kommen konnte. Polen und Ungarn waren zwar die ersten mittelosteuropäischen Länder, in denen eine Rentenprivatisierung beschlossen wurde, sie blieben jedoch nicht die einzigen. Auch in Bulgarien, Lettland, Kroatien und Mazedonien wurde in den letzten Monaten der teilweise Übergang zur Kapitaldeckung beschlossen; in Estland, Rumänien, der Slowakei und der Ukraine gibt es gegenwärtig ähnliche Pläne (Fultz/Ruck 2000; Lindeman/Rutkowski/Sluchynskyy 2000). In Kasachstan wurde nach chilenischem Vorbild ein vollständiger Übergang zur Kapitaldeckung vorgenommen (Andrews 2000). Diese Reformwelle unterstreicht sowohl den Einfluß des internationalen rentenpolitischen mainstream - vermittelt durch die Weltbank - als auch die politische Attraktivität der lateinamerikanischen Modelle, auch wenn eine explizite Bezugnahme auf diese Vorbilder aus taktischen Gründen häufig unterbleibt (Müller 2001).
Der Einfluß der traditionellen, an Bismarck und Beveridge orientierten Rentenleitbilder ist in den östlichen Transformationsländern trotz der geographischen und kulturellen Nähe zu Westeuropa beschränkt, denn im Kontext des neoliberalen "Washington Consensus" in der Wirtschaftspolitik stehen eher eine Reduktion des staatlichen Aufgabenbereichs sowie eine Stärkung individueller Eigenverantwortung auf der Tagesordnung. Das Vertrauen in die bestehenden Alterssicherungssysteme war ebenfalls stark erschüttert, da diese häufig nicht in der Lage waren, Renten in ausreichender Höhe auszuzahlen.
Der Rentenreformprozeß ist in den östlichen Transformationsländern noch längst nicht abgeschlossen. In der Mehrzahl der Länder ist die Paradigmenwahl noch nicht getroffen worden. Zudem ist anzunehmen, daß es sich bei dem Mischmodell weniger um einen paradigmatischen Endpunkt von Rentenreformbestrebungen, sondern vielmehr um eine instabile Zwischenstation handeln dürfte. Möglicherweise muß sogar ein "tactical sequencing" (World Bank 1997:145) auf dem Weg zu Alterssicherungssystemen mit einem höheren privatwirtschaftlichen Anteil unterstellt werden.
Gesicherte Aussagen über Erfolg oder Scheitern der neuen privaten Systeme sind erst dann möglich, wenn mindestens eine Generation das neue System vom Eintritt ins Berufsleben bis zur Rente durchlaufen hat - also erst in 30 bis 40 Jahren. Rentenpolitische Fakten dürften hingegen in Lateinamerika, den östlichen Transformationsländern und vermutlich auch in Westeuropa deutlich früher geschaffen werden.

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