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Norbert Lechner

Staat und Zivilgesellschaft in den lateinamerikanischen Demokratisierungsprozessen
Überlegungen zu einem Beziehungswandel

Quelle: HSK 8: Staat und zivile Gesellschaft. Beiträge zur Entwicklungspolitik in Afrika, Asien und Lateinamerika. Herausgegeben von Franz Kolland, Erich Pilz, Andreas Schedler und Walter Schicho. Frankfurt am Main: Brandes & Apsel; Wien: Südwind; 1996. S. 39 - 54.

Der Sinn der Demokratie

Es ist paradox: Ausgerechnet heute, wo erstmals alle südamerikanischen Staaten demokratische Regime liberalen Typs (mit gewissen Abstrichen) aufweisen, ist der Sinn von Demokratie fraglich geworden. Einerseits gibt es heute real existierende Demokratien, die nicht nur der üblichen Minimaldefinition gerecht werden, sondern auch eine große Vitalität zeigen trotz der enormen bestehenden Schwierigkeiten (man denke an die überkommenen sozialen Ungleichheiten und die gegenwärtige Transformation der ökonomischen Strukturen). Andererseits besteht ein stummes Unbehagen an der Politik, das keinen Inhalt noch einen Adressaten angibt, aber klar Distanz bezieht. Die Reflexion dieses paradoxalen Unbehagens mag eine fruchtbare Annäherung an den Problemkomplex Staat, Zivilgesellschaft und Demokratie bieten.
Meine einleitende These: Wir müssen die verdrängte Frage nach dem Sinn der Demokratie wieder stellen. Wir müssen fragen, welche Bedeutung die neuen demokratischen Institutionen und Verfahren für die Menschen haben. Damit meine ich nicht nur die Erwartungen, die an die jungen Demokratien gerichtet werden. Die Frage nach dem Sinn betrifft auch das, was ich in Anlehnung an Montesquieu's ésprit des lois als den "Geist der demokratischen Ordnung" bezeichnen möchte, nämlich die gesellschaftliche Vorstellung davon, was wir in einer bestimmten historischen Konstellation unter Demokratie verstehen.
Diese "Idee" der Demokratie kann von einer lexikalischen Definition, mag sie auch noch so differenziert entfaltet werden (vgl. Schmitter/Karl 1991; aber etwa auch Schmitter 1995 und O'Donnell 1995), nicht auf den Punkt gebracht werden. Die Zustimmung zur demokratischen Ordnung und die Identifikation mit ihr beruhen zu einem guten Teil auf symbolischen Darstellungen und kollektiven Bildern (imaginarios), die oft - wie viele Gegebenheiten des Alltags - als "selbstverständlich" angesehen und deswegen nicht verbalisiert werden. Meiner Ansicht nach liegt das Problem der Demokratie in Lateinamerika nicht so sehr in den Institutionen und den Akteuren, sondern in der Erosion dieser "Idee", sei es, weil die bisherigen Vorstellungen dem neuen Kontext nicht angemessen sind, oder sei es, weil eine 'ingenieurhafte' Vorstellung von institution building und institutional reform den weichen Kern der harten Hüllen ignoriert.
Damit komme ich auf das anfangs angesprochene Unbehagen zurück. Endlich haben wir in Lateinamerika eine Demokratie, die trotz aller Schwächen relativ "normal" funktioniert - und trotzdem ist's nicht recht. Dieses Unbehagen ist nicht mit der Unzufriedenheit über unerfüllte Erwartungen zu verwechseln. Frustrationen mag es geben, aber sie sind (angesichts der ausstehenden Forderungen vielleicht überraschenderweise) beschränkt. Die vorherrschende "Verdrossenheit" (desencanto) drückt wohl eher eine (stumme) Enttäuschung über die Nichterfüllung der (stillschweigenden) Versprechen der Demokratie aus (vgl. anhand des Scheiterns der Regierung Alfonsín in Argentinien Hilb 1994).
Als Norberto Bobbio, unter anderen, sehr eindringlich die gebrochenen Versprechen der Demokratie aufzählte, sprach er die scheinbar unüberbrückbare Kluft zwischen dem demokratischen Verfassungsideal und der Wirklichkeit der Demokratie an (vgl. Bobbio 1986). Diese Distanz ist ungefährlich, solange eine solide Tradition die demokratischen Verfahren und Institutionen in ihren Stärken und Schwächen als "normal und natürlich" erscheinen läßt und folglich einer Kontrastierung mit dem Ideal entzieht. In Lateinamerika, wo solch eine demokratische Tradition nur schwach ausgebildet ist, erscheint die Demokratisierung immer noch als ein Gründungsakt: die Setzung einer neuen Ordnung. Diese neue Ordnung kann sich nicht auf ein vorgegebenes Fundament berufen; die Begründung beruht auf dem Versprechen der zukünftigen Verwirklichung. Diese dramatische Wende der Moderne, in Europa wieder verschüttet unter der neuen Tradition, bricht in Lateinamerika in gebrochener Form wieder auf. Hier nähren die Demokratisierungsprozesse sich von der Negation der Vergangenheit ("nie wieder Diktatur") und eben vom Versprechen einer neuen Ordnung. Das frische, nicht routinisierte Versprechen, mit hohem Mobilisierungseffekt, betrifft nicht nur ein bestimmtes Institutionengefüge, sondern auch den Geist der Institutionen; es verkündet den Sinn der Demokratie.
Nun werden weder alle Versprechen eingelöst, noch sind sie überhaupt zur Gänze einlösbar. Das Versprechen der Demokratie bewegt sich auf des Messers Schneide: es verweist auf einen Beratungs- und Entscheidungsprozeß mittels repräsentativer Institutionen, wobei diese operationalisierte Legitimations- und Organisationsform politischer Herrschaft ihrerseits auf das Prinzip der Volkssouveränität verweist. Nach dem Wegfall einer göttlichen Begründung scheint eine solche externe Verankerung (als Mythos oder Utopie) unerläßlich zu sein, damit die Gesellschaft sich selbst als Gesellschaft erkennen und als sinnvolle Ordnung erfahren kann (vgl. Gauchet 1977). Diese externalisierte Sinnstiftung ist zwar nicht empirisch überprüfbar, wohl aber sensibel gegenüber einer Alltagserfahrung, die ihr systematisch widerspricht. Ist also die externe Sinngebung nicht durch eine Tradition abgesichert (und das verlangt Zeit), muß der Sinn der Demokratie gemäß der geschichtlichen Entwicklung laufend erneuert werden. Diese Aufgabe ist (nicht nur, aber vor allem) in Lateinamerika fällig; solange sie nicht gelöst ist, bleibt meiner Meinung nach die Identifikation mit der Demokratie ein unsicheres Experiment.

Demokratie und Marktgesellschaft

Ein weiteres Paradox ergibt sich aus der Gleichzeitigkeit von Demokratisierungsprozessen und Marktgesellschaft in Lateinamerika. Die Koexistenz von Kapitalismus und Demokratie ist ein altes Problem, das eine besondere Brisanz dadurch erhält, daß sich beide Systeme gleichzeitig durchsetzen. Zum einen gehen in Lateinamerika die Durchsetzung von Demokratie und Marktgesellschaft heute Hand in Hand und sind nicht voneinander zu trennen. Zum anderen jedoch handelt es sich um widersprüchliche Formen gesellschaftlicher Organisation. Das demokratische Prinzip einer in kollektiver Selbstbestimmung bewußt geschaffenen Ordnung steht im Gegensatz zum Markt als ein spontanes Gleichgewicht, das sich aus den freien Tauschbeziehungen zwischen Individuen ergibt. Mit anderen Worten: Wir sind sowohl der Logik der Demokratie wie der Logik des Marktes verpflichtet, aber während die demokratische Rationalität sich am Gemeinwohl ausrichtet, orientiert sich die Rationalität des Marktes an der Maximierung des Eigennutzens. Wie vereinbaren wir die beiden konkurrierenden Logiken?
In Lateinamerika (wie in Mittel- und Osteuropa) werden Demokratie und Marktgesellschaft von derselben geschichtlichen Welle getragen. Es handelt sich nicht um ein zufälliges Zusammentreffen; dazu müssen wir uns nicht auf eine Diskussion über den vorherrschenden Megatrend einlassen. Es genügt die konkrete Feststellung, daß sowohl die Demokratisierungsprozesse wie die Expansion des Marktes nicht nur von anonymen externen Impulsen getragen wurden, sondern bis heute von externen Instanzen mit Namen und Adresse mitbedingt werden (etwa von der US-Regierung, dem Internationalen Währungsfond und der Weltbank). Diese unausweichlichen Rahmensetzungen verknüpfen - mit unterschiedlichem Nachdruck - beide Elemente. Einerseits gilt als Demokratie nur ein Regime liberaler Prägung, das die freie Entfaltung des Marktes garantiert. Andererseits gilt die Marktwirtschaft nur dort als langfristig vertrauenswürdig, wo sie durch ein demokratisches System abgesichert ist.
Auf den ersten Blick sind weder die Demokratie noch der Markt neue Phänomene in Lateinamerika. In einigen Ländern (Chile, Uruguay) finden wir starke demokratische Entwicklungen seit den zwanziger Jahren; doch selbst hier hat ein traumatisches Scheitern der Demokratie ihr den Rückhalt einer quasi naturhaften Tradition entzogen. Neu ist Demokratie in Lateinamerika, insofern sie sich erst als plausibel und vertrauenswürdig erweisen muß (durch wirtschaftliche und soziale Leistungsfähigkeit). Auch die kapitalistische Marktwirtschaft ist in Lateinamerika keineswegs unbekannt. Neu ist die Geschwindigkeit und Radikalität, mit der die Marktmechanismen in den letzten fünfzehn Jahren durchgesetzt wurden. Im Unterschied zu Europa oder Nordamerika, wo ein jahrhundertelanger Prozeß graduelle Anpassungen ermöglichte, sind in Lateinamerika ein Großteil der traditionellen Institutionen sozialer Abfederung in kürzester Zeit überrollt worden. Wenn neoliberale Stimmen in Chile eine "stille Revolution" feiern, so können sie sich in der Tat auf eine umfassende Reorganisation der Gesellschaft berufen. Auch in anderen Ländern findet eine radikale Umgestaltung des gesamten gesellschaftlichen Zusammenlebens statt. Die Rationalität des Marktes ordnet nicht nur die ökonomischen Beziehungen, sondern wirkt tiefgreifend in alle anderen Bereiche ein.
Wir haben es also nicht nur mit einer kapitalistischen Marktwirtschaft, sondern viel umfassender mit einer effektiven Marktgesellschaft zu tun. In wenigen Jahren haben die LateinamerikanerInnen marktkonforme Einstellungen und Verhaltensweisen verinnerlicht. Aber nicht nur das: sehr schnell und umgreifend ist eine neue Geselligkeit (sociabilidad) im Entstehen. Der Wandel der sozialen Werte und Verhaltensmuster hat sowohl mit dem weltweiten postmodernen "Klima" zu tun wie mit der marktwirtschaftlichen Reorganisation der Gesellschaft. So bringt die Privatisierung der öffentlichen Unternehmen und Dienstleistungen eine Privatisierung der sozialen Beziehungen mit sich.
Der Ausschluß und Rückzug aus der Öffentlichkeit, der dadurch bewirkt wird, ist meiner Ansicht nach viel bedeutungsvoller als die (zum Teil jedenfalls notwendigen) wirtschaftspolitischen Maßnahmen. Die neoliberalen Reformen begrenzen das Feld kollektiver Organisation und Aktion und fördern dagegen individuelle Strategien, die die gegebenen Gelegenheiten rational und reaktionsschnell zu nützen wissen, aber allem kollektiven Engagement mißtrauen. Eine Tauschmentalität (do ut des) durchdringt alle Beziehungen. Damit wird der animus societatis untergraben, der die soziokulturelle Grundlage der Demokratie bildet. Mit der Zeit bilden sich sicherlich wieder kollektive Bindungen, die die sozialen Interaktionen integrieren. Zunächst jedoch fördert die Marktgesellschaft einen "sozialen Darwinismus", wonach jedermann zwecks Maximierung seines Eigennutzes rechtens seinen Nächsten instrumentalisieren und erniedrigen kann. Diese Alltagserfahrung motiviert ein ambivalentes Verhältnis zum Markt. Einerseits verinnerlichen die Menschen dessen Kriterien als praktische Normen des sozialen Umgangs (frei nach dem Brechtschen Motto: "nur wer im Wohlstand lebt, lebt angenehm"). Andererseits jedoch verweigern sie jenen Normen die moralische Anerkennung. Der Markt wird sozusagen als ein technisches Instrument, ohne Anspruch auf normative Zustimmung, behandelt. Das bringt uns zurück zur Demokratie.
In dem Maße wie die Marktgesellschaft keine allgemein verpflichtende Normativität liefert bzw. hierfür keine Anerkennung findet, kommt der Demokratie die komplementäre Rolle zu, als Legitimationsmechanismus der marktwirtschaftlichen Ordnung zu wirken. Zur Veranschaulichung verweise ich auf Chile und Mexiko, die m.E. auf unterschiedliche Weise deutlich machen, daß Demokratie neben ihrem Eigenwert (den sie zweifelsohne auch hier besitzt), auch eine legitimitätbeschaffende Funktion für die Marktgesellschaft erfüllt. Das hat seine Konsequenzen. Das Paradox der Gleichzeitigkeit widersprüchlicher Prinzipien wird gelöst mittels einer halbierten Demokratie. Darunter verstehe ich folgendes: Der demokratische Willensbildungsprozeß dient dazu, der bestehenden Gesellschaftsordnung die soziale Anerkennung zu verschaffen, nicht die Richtlinien ihrer Entwicklung zu bestimmen.
Auch in Lateinamerika ist die Tendenz festzustellen, Demokratie auf die Wahl politischer Entscheidungsträger (einschließlich des dazugehörigen Wettbewerbs der Parteien) zu beschränken, während eine starke Exekutivgewalt, die unangefochten von sozialen Forderungen sozusagen über den politischen Konflikten thront, die sogenannten sachgesetzlichen Maßnahmen wirtschaftlicher Rationalität durchsetzt (vgl. allgemein dazu Kohli 1993). Beispiel dieser Spaltung ist die vielerorts vorherrschende Koexistenz von neoliberaler Technokratie in der Regierung und primitivem Populismus im parteipolitischen Kampf um die Wähler. Die seltsame Mischung ist funktional: Der technokratische Stil erlaubt es, unter Ausschluß der Öffentlichkeit die oft sehr handfesten Imperative der Wirtschaftsentwicklung zu erfüllen. Komplementär dazu bietet der Populismus ein handgreifliches Instrumentarium, um das demokratische Versprechen einer Legitimierung eben dieser unpopulären Maßnahmen zu mobilisieren. Auf diese Weise läßt sich die Einführung demokratischer Spielregeln kurzerhand mit einer "Vermarktung" oder "Durchkapitalisierung" der Gesellschaft vereinbaren .
Oberflächlich funktioniert die Arbeitsteilung zwischen einer Exekutivgewalt, die expertenhaft die public policies verwaltet, und einer Wahldemokratie, die zyklisch Massenunterstützung mobilisiert. Doch diese fiktive Harmonisierung läßt einen zentralen Punkt außer acht: die kollektive und konfliktive Herstellung und Reproduktion des Sinns der institutionellen Ordnung. Diese Sinnfrage ist, wie die obigen Ausführungen ersichtlich gemacht haben sollten, kein überflüssiger Luxus. Wo der Sinn der Gesellschaftsordnung nicht mehr von der Politik erarbeitet und abgesichert wird, sondern sozusagen dem freien Spiel der sozialen Kräfte und letztlich der individuellen Initiative überlassen wird, herrscht absolute Ungewißheit. In dieser Situation bietet sich der Rückzug ins Privatleben als eine individuelle Lösung an. In der Tat, wer investiert schon seine Energien und Emotionen in eine soziale Ordnung, deren Sinn höchst ungewiß ist? Die Konsequenz liegt auf der Hand: Das gesellschaftliche Zusammenleben verliert an Integrationskraft und Kreativität gegenüber den äußerst dynamischen Herausforderungen. Das aber ist gerade eine der Anforderungen an die gegenwärtige Entwicklungspolitik. Vor diesem Hintergrund möchte ich mich nunmehr dem neuen Verhältnis von Staat und Zivilgesellschaft zuwenden.

Die Reform des Staates

Wiederum mag ein Paradox als Ausgangspunkt unserer Überlegungen zum Staat in Lateinamerika dienen. In jüngster Zeit stehen die lateinamerikanischen Länder im Zeichen des neoliberalen Paradoxes: Die neoliberale Strukturpolitik, die explizit den Abbau des Staates als vorrangiges Ziel verfolgte, war letztlich nur dort erfolgreich, wo sie mittels starker politischer Intervention vorangetrieben wurde. Die neoliberale Strategie setzt bekannterweise an der Diagnose an, daß ein ausgewucherter und übermächtiger Staat die schöpferische Entfaltung der Zivilgesellschaft hindert und mithin das Entwicklungspotential erdrosselt. Diesem Befund entspricht das Rezept, mittels Privatisierung der staatlichen Dienstleistungen, Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung und einer drastischen Öffnung aller Märkte der privaten Initiative die führende Rolle in der sozialen Entwicklung zu übertragen. Neoliberal stricto sensu sind die vielfältigen Strukturreformen, insofern sie ausdrücklich darauf ausgerichtet sind, den Staat durch den Markt als privilegierte Koordinationsinstanz des sozialen Lebens zu ersetzen (wodurch nunmehr als Ware bzw. als Opportunitätsfrage gilt, was bisher in einem "sozialdemokratischen Ansatz" als gesichertes Recht behandelt wurde).
Die Maßnahmen haben jedoch nur dort eine effektive Neuordnung der Gesellschaft eingeleitet, wo - wie in Chile oder Mexiko - eine mächtige politische Autorität den Prozeß gegen den sozialen Widerstand durchzusetzen vermag. Anderenfalls mündet die Strategie sozialer Reorganisation in einen Sumpf sozialer Desorganisation (vgl. Smith/Acuña/Gamarra 1994). Soziale Unruhen in verschiedenen Ländern haben die Bedeutung des Staates und ganz allgemein von stabilen politischen Institutionen wieder in Erinnerung gerufen. Aber es waren vor allem die Unordnungen des Marktes, nämlich die abrupten Fluktuationen der Finanzmärkte, die zunächst Mexiko (im Dezember 1994) und über den berüchtigten Tequila-Effekt auch andere Länder plötzlich erschütterten, die schließlich selbst bei den ehemaligen Gralshütern neoliberaler Orthodoxie in den internationalen Finanzagenturen die Forderung nach einem starken Staat weckten. Auf diese Weise endet der neoliberale Angriff auf den Staat paradoxerweise mit der Anerkennung des Staates als notwendige Rahmenbedingung wirtschaftlicher Entwicklung.
Nach dem ideologischen Anti-Etatismus der achtziger Jahre, ist heute der Staat wieder zurück auf der politischen Bühne. Natürlich handelt es sich nicht um den "Entwicklungsstaat" keynesianischer Orientierung, der die sechziger Jahre prägte, aber auch nicht um den von den Neoliberalen gewollten "Minimalstaat". Ein neuer Typ von Staat ist im Entstehen, der - mitten im Prozeß - noch nicht auf den Begriff zu bringen ist. Angesichts dieser Tendenz befindet sich die Reform des Staates gegenwärtig im Mittelpunkt der politischen Debatte Lateinamerikas. Bevor ich darauf eingehe, möchte ich eine kurze Bilanz der ersten Phase ziehen.

Die Entpolitisierung der Wirtschaft

Die erste Etappe der Staatsreform zielte - unter mehr oder weniger direktem Einfluß des Neoliberalismus - auf die Entpolitisierung der Wirtschaft. Die unbeschränkte Entfaltung der Marktgesetze setzte den Abbau des bisherigen Entwicklungsstaates voraus, als damit den organisierten Interessen, die potentiell Druck ausüben konnten, der Boden entzogen wurde. Dem diente (a) die Privatisierung nicht nur von unnötigen staatlichen Unternehmen, sondern auch öffentlicher Dienstleistungen, von Post und Bahn bis hin zum Gesundheits- und Erziehungswesen; (b) der Transfer politischer Interventionsmittel (von der Geld- und Devisenpolitik bis hin zur Überwachung des Bank- und Börsensystems) an autonome, technische Instanzen (Zentralbank u.ä.) sowie (c) die Verrechtlichung politischer Konflikte und Verhandlungen, ihre Umdeutung in juristische Probleme, deren Entscheidung den Gerichten als politisch neutralen Instanzen anvertraut wird. Es ging also nicht nur um die Flexibilisierung der Wirtschaft, sondern generell darum, die staatlichen Grenzziehungsfähigkeiten drastisch einzuschränken. Das Ziel der neoliberalen Reformen war letzten Endes die Entpolitisierung des sozialen Lebens im Namen einer gesellschaftlichen Selbstregulierung. Gegenstand der Kontroverse ist also die gesellschaftliche Ordnung.
Gemessen an diesen Ansprüchen sind die Ergebnisse beschränkt, aber folgenreich. Die Schleifung der staatlichen Festungen und die unverblümte Instrumentalisierung der verbleibenden Staatsfunktionen zugunsten des "freien Marktes" bedeutet den Zusammenbruch eben jener vom Staat verkörperten Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenlebens. Die Zerstörung der (materiellen und symbolischen) Sicherheitsnetze hat in einem Kontinent, der sowieso von enormen sozioökonomischen Ungleichheiten, kulturellen Differenzen und politischen Konflikten durchkreuzt ist, tragische Folgen. Der Tatbestand ist ausreichend dokumentiert, weswegen ich darauf nicht weiter eingehe.
Die negativen Auswirkungen der Staatsreformen für die soziale Lebenswelt sollten jedoch die positiven Aspekte nicht verdunkeln. Zweifelsohne findet eine gewisse Modernisierung des Staates statt: in den erfolgreichen Fällen (hier ist nochmals Chile zu nennen) kommt es zu einer Verminderung bürokratischer Regelungen und administrativer Zentralisierung, zu einer Einschränkung des Einflusses von Parteien und Gremien auf Staatsapparat und -ausgaben und zu einer Rationalisierung des Verwaltungsstabs. Insgesamt gelingt es, die ökonomische Regulationskapazität des Staates zu verbessern (vgl. Muñoz 1993). Aber selbst im Falle Chile zeigen die Kapazitäten dieses "Regulationsstaates" einen offensichtlichen Rückstand bezüglich der sozialen Dynamik. Wenn - wie allgemein in Lateinamerika - die Modernisierung ausschließlich unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Effizienz betrieben wird, scheitert sie schließlich aufgrund eben jenes Reduktionismus. Das gilt auch für die Reform des Staates. Ein ökonomisch verkürzter Ansatz wird der komplexen Natur des Staates nicht gerecht. Heute herrscht weitgehend Übereinstimmung, daß eine zweite Phase von Reformen notwendig ist, wo meines Erachtens die Erneuerung der staatlichen Steuerungskapazitäten im Vordergrund steht.

Die Herstellung gesellschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit

Die naive Vorstellung von den unerschöpflichen Tugenden des freien Marktes hat heute einer realistischeren Einstellung Platz gemacht. Die lateinamerikanischen Länder haben kurzfristig lernen müssen, daß der marktwirtschaftliche Wettbewerb keineswegs so spontan-frei erfolgt, wie die neoliberalen Propheten versprachen, sondern streng (und asymmetrisch) organisiert ist. Das gilt insbesondere für das "Operationsfeld Weltmarkt" (Altvater 1994).
Der Zugang zum Weltmarkt hängt nicht so sehr von der Wettbewerbsfähigkeit dieses oder jenes Unternehmens ab, das die eine oder andere Marktnische ausmacht, sondern von der gesamtgesellschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit (systemic competitiveness). Nicht die Wettbewerbsfähigkeit einer Firma, sondern der gesamten Gesellschaftsordnung ist auf dem Weltmarkt ausschlaggebend (vgl. Bradford 1994). Es geht, im gängigen Marketing-Jargon ausgedrückt, um die Qualität und das Image des Landes. Das heißt, die Möglichkeiten eines lateinamerikanischen Landes, seine Produkte preiswert zu exportieren und internationale Investitionsgelegenheiten produktiv zu lokalisieren, hängen von seiner Fähigkeit ab, eine Reihe von Faktoren angemessen zu organisieren und attraktiv anzubieten. Verlangt wird nicht nur eine Anpassung der Produktionsstrukturen und der arbeits- und handelspolitischen Normen, sondern auch deren Umfeld: vom Erziehungsniveau und Technologiepotential bis hin zur politischen Stabilität und dem Klima sozialen Vertrauens (vgl. dazu auch Fukuyama 1995).
Diese umfassende Reorganisation und Koordination komplexer Bereiche kann letzten Endes nur der Staat leisten. Dieser Aufgabenbereich beschränkt sich nicht auf sektorielle Reformen, die technokratisch geplant und aufeinander abgestimmt werden. Erforderlich ist vor allem eine neue Artikulation der sozialen Akteure, also ein neuer Gesellschaftsvertrag oder, bescheidener konzipiert, ein Netz von sozialen Abkommen, das die verschiedenen gesellschaftlichen Akteure und Prozesse in eine gemeinsame Perspektive einbindet.
Ich fasse die gegenwärtige Entwicklung kurz zusammen: Die ideologisch aufgebauschte Antinomie Markt versus Staat hat sich als unangebracht erwiesen, auf die neuen Herausforderungen zu antworten. Aufgrund des marktorientierten Strukturwandels entstehen Probleme, die marktwirtschaftliche Mechanismen überfordern. Es ist gerade die Dynamik der Marktwirtschaft, die die soziale Integration zu einer zentralen Frage der Wirtschaftsentwicklung macht. Wie schon erwähnt, können die lateinamerikanischen Länder die transnationale Integration nur mitvollziehen, insoweit sie die - eben durch die unbeschränkte Entfaltung des Marktes verschärfte - nationale Desintegration überwinden. Zusammen mit der Integration des sozialen Lebens rückt die symbolische und politische Dimension des Staates wieder in den Mittelpunkt. Der Staat gewinnt eine neue Präsenz zurück als Garant der politischen und wirtschaftlichen Stabilität (gegenüber dem Autoritarismus und der Inflation früherer Jahre), als unersetzbarer Motor der sozialen Integration (die Rolle der Sozialpolitik angesichts massiver Armut) und als Verkörperung eines vertrauenswürdigen Zukunftshorizontes, wie sehr sich dieser auch verflüchtigt haben mag.
Ein geschichtlicher Rückblick mag an dieser Stelle angebracht sein. Der nationale Entwicklungsstaat der sechziger Jahre ist sicherlich angesichts der Globalisierungsprozesse überholt, doch ist es nicht unwichtig festzuhalten, daß jener "Staat des Klassenkompromisses" in Lateinamerika wesentlich dazu beitrug, eine nationale Identität zu festigen und die bislang marginalisierten Massen sozial und politisch zu integrieren. Diese Zentralität des Staates erlaubte es, nicht nur den Industrialisierungsprozeß voranzutreiben, sondern auch die verschiedenen sozialen Akteure in diese erste Modernisierungswelle einzubinden.
Retrospektiv sind die Schwächen des Entwicklungsstaates leicht ersichtlich. Im Gegensatz zur neoliberalen Interpretation, erweist sich der Staat nicht als zu stark, sondern als zu schwach. Vergleicht man den Entwicklungsstaat in Lateinamerika mit dem in Asien (Japan, Taiwan, Südkorea) so fehlt ihm jene embedded autonomy, die den Erfolg des asiatischen Entwicklungsmodells ausmacht (dazu grundlegend Evans 1992). In Lateinamerika wird der Staatsapparat aufgrund des Klassenkompromisses eine Beute im Verteilungskampf der sozialen und politischen Gruppen und erringt nicht jene eigenständige Rationalität, die laut Max Weber die moderne Bürokratie kennzeichnet. Die lateinamerikanischen Bürokratien werden leicht von Privatinteressen vereinnahmt und haben viel größere Schwierigkeiten als die asiatischen Verwaltungsinstanzen, die sozialen Akteure im Rahmen einer nationalen Entwicklungsstrategie zu koordinieren. Die schwache Autonomie des lateinamerikanischen Staates erklärt sowohl seine permanente Finanzkrise (aufgrund des Unvermögens, bestimmte soziale Forderungen einzubremsen) wie den übertriebenen Protektionismus der einheimischen Industrie und deren dadurch verminderte Wettbewerbsfähigkeit auf den Weltmärkten. So gesehen ist der Staat keineswegs das Problem einer erfolgreichen Wirtschaftsentwicklung, wie es der Neoliberalismus sieht, sondern ein Problem. Der Staat stellt ein Problem in dem Maße dar, wie er weder die nötige Autonomie noch die soziale Vernetzung besitzt, die eine integrative Steuerung gesellschaftlicher Prozesse ermöglicht. Jede Lösung hat an diesen Punkten anzusetzen.
Damit sind wir bei der zentralen Frage angelangt: Wie kann der Staat seine neuen Aufgaben sozialer Koordination angemessen übernehmen, nachdem er als Instanz gesamtgesellschaftlicher Repräsentation und Steuerung durch die neoliberalen Reformen untergraben wurde? Nachdem die neoliberale Strategie und mithin der Markt als Organisator einer selbstregulierten Gesellschaft gescheitert sind, die Notwendigkeit einer Koordination sozialer Prozesse aber wieder akut geworden ist, wird die Rolle der staatlichen Steuerungskapazitäten zum zentralen Thema einer zweiten Phase der Staatsreform. Diese hat von den Rahmenbedingungen auszugehen, die die erste, neoliberale Phase geschaffen hat. Sie kann also nicht auf die zentrale Stellung des ehemaligen Entwicklungsstaates zurückgreifen, sondern muß die Möglichkeiten eines polizentralen Koordinationsnetzes erforschen.
In diesem Sinne gewinnen, wie in Europa, auch in Lateinamerika zwei Steuerungsmechanismen an Bedeutung. Zum einen von der Regierung autonome, pluralistisch besetzte Instanzen öffentlichen Rechts, die als eine Art Aufsichtsrat auf einem bestimmten Gebiet über das transparente Funktionieren der Marktmechanismen wachen und die bona fide der Gesellschaft garantieren (so z.B. beaufsichtigt in Chile ein Consejo Nacional de Universidades, ein Consejo Nacional de Televisión, eine Superintendencia de Bancos y Bolsas das selbstregulierte Funktionieren der Universitäten, des Fernsehens und der Banken und Börsen).
Zum anderen vollzieht sich auch in Lateinamerika die real existierende Politik immer mehr in Politiknetzwerken (vgl. Marin/Mayntz 1991 und insbesondere Messner 1995), die staatliche Instanzen und private Akteure zur Regelung von bestimmten Politikfeldern verknüpfen. Dieser (formale oder informelle) Koordinationsmechanismus spielt nicht nur bei der Privatisierung staatlicher Monopole eine Rolle, sondern ebenso bei der Regelung bestimmter Sachgebiete (z.B. bei der Reform des Gesundheitswesens).
Im Gegensatz zur staatlichen Vertikalität fördert die horizontale Abstimmung eine flexible und realitätsnahe Behandlung der Probleme, birgt jedoch die Gefahr, daß die Mehrheit der Bevölkerung, die vom Problem betroffen, aber nicht organisiert ist, bei den Verhandlungen und Entscheidungen außer acht gelassen wird. Überall finden wir die Tendenz, daß eine Inflation von Mikroentscheidungen die politische Erarbeitung eines gesellschaftlichen Konsenses verdrängt. Paradoxerweise leistet gerade die Rückbesinnung auf das Verhältnis von Staat und ziviler Gesellschaft einer solchen Entleerung der politischen Sphäre Vorschub. Der Anspruch, diese Beziehung unvermittelt, unter Ausschluß der politischen Institutionen, zu gestalten, ignoriert kurioserweise im Namen der Demokratie das demokratische Institutionengefüge.

Die Trennung von Staat und Demokratie

In Lateinamerika verlaufen seltsamerweise die demokratischen Reformen und die Reform des Staates auf parallelen Schienen. Einerseits finden wir in fast allen Ländern wichtige Fortschritte in Richtung auf eine vollfunktionierende Demokratie, wobei diese Reformen jedoch die veränderte Rolle des Staates nicht berücksichtigen. Andererseits führen die Reformen des Staates zu grundlegenden Neuorientierungen, die vornehmlich das Verhältnis zur Wirtschaft betreffen und auf die demokratischen Institutionen kaum eingehen. Diese Trennung von Staat und Demokratie erscheint seltsam, insofern ein entscheidender Bereich politischen Handelns - der Staat - aus dem demokratischen Institutionengefüge entlassen wird. Sicherlich hat die Beschränkung der Demokratie auf das politische Regime gute Gründe, doch fördert sie eine politische Neutralisierung des Staates. Wo der demokratische Willensbildungsprozeß auf die Wahl der politischen Repräsentanten verkürzt und mithin seines sachlichen Inhalts beraubt wird, bleibt einem im Halbdunkel fungierenden Staat die technokratische Handhabung der public policies überlassen. Ich habe die Tendenz in Richtung einer politisch halbierten Demokratie bereits hervorgehoben und möchte jetzt nur auf eine Konsequenz aufmerksam machen.
Das Parteiensystem und seine Entfaltung im Parlament sind zwei herausragende und trotz aller Mängel unersetzbare Instanzen im demokratischen Verhandlungs- und Entscheidungsprozeß. In der früheren, am Staat ausgerichteten Organisationsform bildeten die Parteien im Parlament eine einzigartige Vermittlungsinstanz, die soziale Bedürfnisse und Forderungen zu politischen Agenda machte und gleichzeitig die Auseinandersetzung über gesellschaftliche Ziele und Alternativen "vergesellschaftete". Mit der gegenwärtigen Neuordnung wird nicht nur die Zentralität des Staates, sondern auch die Vermittlungsrolle der Parteien in Frage gestellt. Vom realen Entscheidungsprozeß ausgeschlossen und in ihren Funktionen verunsichert, verlieren die Parteien und Parlamente ihre identitätsstiftende Kreativität. Das Parteiensystem schrumpft zu einem Wahlmechanismus, das vornehmlich zur Reproduktion klientelistischer Ämterpatronage dient. Eine politisch-ideologische Erarbeitung von allgemeinen Interpretationsmustern und konkreten Regierungsprogrammen, also eine effektive Strukturierung der Interessen- und Meinungsdifferenzen in politischen Optionen, ist in kaum einem lateinamerikanischen Parteiensystem zu finden. Das verschärft nicht nur die Kluft zwischen StaatsbürgerInnen und politischem System, sondern verhindert auch, daß die Parteien wesentliche Zuleistung für politische Steuerungsfunktionen erbringen.
Zu diesem Bild institutionellen Versagens trägt auch der relative Funktionsverlust der Parlamente bei. Drängen die ausgeprägten Präsidialsysteme Lateinamerikas die legislativen Instanzen ohnehin schon in die Defensive, so raubt ihnen die gesellschaftliche Neuordnung noch mehr an Bedeutung und macht aus der parlamentarischen Arbeit ein Trugbild demokratischer Beschlußfassung. In Wirklichkeit ist das Parlament entweder eine mehr oder weniger gut geölte Ratifikationsmaschine der Regierungsinitiativen, oder es fungiert als ein mehr oder minder konfuser Obstruktionsapparat. Das Bild mag überzogen sein, aber es weist auf einen unleugbaren Tatbestand hin: Gegenwärtig tragen die Parlamente wenig zur politischen Koordination und Steuerung der Gesellschaft bei. Wird die Rolle der demokratischen Institutionen (vor allem der Parteien und der Parlamente) nicht entsprechend den veränderten Bedingungen neu bestimmt, so bleibt es bei der unvermittelten Gegenüberstellung von Staat und ziviler Gesellschaft. Das setzt zwar die Demokratie nicht außer Kraft, möglicherweise aber ein demokratisches Regieren.

Zivilgesellschaft im Umbruch

Die Frage nach der Beziehung zwischen Staat und ziviler Gesellschaft stellt sich heute vor dem skizzierten Hintergrund staatlicher Strukturveränderungen. Dabei ist gleich einleitend anzumerken, daß die ehrwürdige Formel der Zivilgesellschaft mit Vorsicht zu genießen ist. Es handelt sich um ein grobkörniges und mehrdeutiges Konzept, das vornehmlich dazu dient, einen Problemkomplex zu benennen und polemisch die Antinomie von Markt und Staat aufzuspannen.
Als Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen zur gegenwärtigen Bedeutung der Zivilgesellschaft in Lateinamerika mag wiederum ein Paradox dienen. In den letzten Jahren wird in allen lateinamerikanischen Ländern eine Stärkung der zivilen Gesellschaft verlangt, wobei dieser Aufruf im Namen einer "Verstaatsbürgerlichung" (ciudadanización) der Politik erfolgt. Paradox ist dieses Phänomen insofern, als der Anspruch auf politische Teilnahme nicht an die Idee des Staates als einer Gemeinschaft der StaatsbürgerInnen anknüpft, sondern sich auf die Zivilgesellschaft bezieht, also auf einen Bereich, der in der Regel als nicht politisch gilt und sich darüber hinaus gerade in diesen Jahren durch die Vermarktung der sozialen Beziehungen auszeichnet. Das wirft die folgende Frage auf: Was führt dazu, daß die Stärkung einer Zivilgesellschaft, die sich mehr und mehr als Marktgesellschaft entfaltet, als die Grundlage einer "Politik der Staatsbürger" angesehen wird?

Kontexte und Bedeutungen der Zivilgesellschaft

Die Gründe für die überall laut werdende Berufung auf die zivile Gesellschaft sind vielfältig. In den achtziger Jahren verlief die lateinamerikanische Diskussion, wie gesagt, auf den zwei parallelen Bahnen politischer Demokratisierung und wirtschaftlicher Strukturanpassung, die beide die Veränderungen der Gesellschaft nur am Rande analysierten. Zwar gab es die ständige Sorge um die wachsende Armut und Marginalisierung von rund einem Drittel der Bevölkerung, sei es als Hindernis für die Stabilität eines demokratischen Regimes, sei es als unerwünschte Nebenfolge der Wirtschaftsreformen. Aber der Wandel der Sozialstruktur und des sozialen Handelns sowie ganz allgemein die Neuordnung der gesellschaftlichen Organisation standen nicht im Mittelpunkt. Nichtdestotrotz finden sich in der politischen Auseinandersetzung immer häufiger Hinweise auf die zivile Gesellschaft. Das Echo ist umso lauter, je mehrdeutiger der Begriff ist und je wirkungsvoller er einer polemischen Abgrenzung dient. Was Zivilgesellschaft bedeutet, ergibt sich erst aus dem Zusammenhang. In der lateinamerikanischen Debatte lassen sich mehrere Kontexte ausmachen, die uns helfen, den Stellenwert des Begriffes zu bestimmen (vgl. die beiden Kapitel über Metamorphosen der Zivilgesellschaft in Dubiel 1994).

  1. Der heutige Sprachgebrauch kommt in den siebziger Jahren in den von autoritären Militärregimes beherrschten Länder Südamerikas auf. In jenem Zusammenhang dient er dazu, dem autoritären Staat eine antiautoritäre Gesellschaft gegenüberzustellen. Der Begriff der Zivilgesellschaft erlaubt der Opposition, sich selbst zu benennen (ohne Erinnerungen an den chaotischen Kollaps der Demokratie zu wecken) und dabei unterschwellig auch auf die zivile Mehrheit gegenüber den Militärs anzuspielen.
  2. Daneben wird der Begriff auch verwendet, um der Kritik an der neoliberalen Wirtschaftspolitik einen prägnanten Ausdruck zu geben. Angesichts des brutalen Vormarsches des Marktes und des entsprechenden Zusammenbruchs der überkommenen Sozialstruktur, verweist der Begriff der Zivilgesellschaft auf die Rekonstruktion von Netzen solidarischer Beziehungen im polemischen Kontrast zur Marktgesellschaft.
  3. Sodann ist der Begriff von Nutzen, um nicht von sozialen Klassen sprechen zu müssen und doch gesellschaftliche Akteure benennen zu können. Dient der Sprachgebrauch "von links" gesehen dazu, die politische Präsenz der neuen sozialen Bewegungen hervorzuheben, wird er "von rechts" gern übernommen, um die privilegierte Rolle der Privatwirtschaft (iniciativa privada) gegenüber dem Staat zu unterstreichen.
  4. Eine präzisere politische Verortung erhält der Begriff aufgrund der Notwendigkeit seitens der Linksparteien, die Beziehung zu ihrer sozialen Basis nach dem Scheitern revolutionärer Strategien neu zu definieren. Während der Aufruf an die "Massen" oder an das "Volk" seine mobilisierende Kraft verliert, kann der Hinweis auf die "Zivilgesellschaft" den diffusen Differenzierungs- und Demokratisierungstendenzen in einer bisher ruralen und quasi aristokratischen Gesellschaft Ausdruck verleihen.
  5. Ein massives Echo erhält die Anrufung der zivilen Gesellschaft allerdings erst durch den Umbruch in Mitteleuropa. Der gewaltfreie und erfolgreiche Aufstand der Bevölkerung gegen die Parteidiktaturen in den kommunistischen Staaten läßt die Zivilgesellschaft als eine effektive Verkörperung der Volkssouveränität erscheinen. Der weltweite Widerhall stößt auch in Lateinamerika auf offene Ohren, und er verleiht dem Begriff einen Glanz von Würde und Vorzüglichkeit.
  6. Nach dem institutionellen und theoretischen Ausfall der sozialistischen Alternative mag die Berufung auf eine starke Zivilgesellschaft vornehmlich der kritischen Revision der real bestehenden Demokratie liberaler Tradition dienen. Gegenüber einer präpotenten Bürokratie, einem korrupten, klientelistischen Regierungsstil und einem elitistischen Parteiensystem fordert der Hinweis auf die zivile Gesellschaft Respekt und eine verstärkte Mitwirkung für den "normalen Staatsbürger" ein. In den erwähnten Zusammenhängen erhält der Begriff der Zivilgesellschaft seine Bedeutung jeweils in polemischer Abgrenzung zu anderen, negativ bewerteten Gegebenheiten. Diese Mehrdeutigkeit macht gerade die politische Wirksamkeit des Konzepts aus, erschwert jedoch eine präzisere Bestimmung dessen, was denn nun unter Zivilgesellschaft in Lateinamerika zu verstehen ist. Trotzdem können uns die obigen Ausführungen helfen, die Ausgangsfrage nach der Verknüpfung der Zivilgesellschaft mit einer staatsbürgernahen Politik wieder aufzunehmen. Eine Antwort hat, meiner Ansicht nach, drei Gesichtspunkte zu beachten.

    Die antiautoritäre Zivilgesellschaft

    Ein erster Bezugspunkt der gegenwärtigen Forderung nach einer Stärkung der zivilen Gesellschaft in staatsbürgerlicher Absicht ist zweifelsohne die antiautoritäre Motivation (nicht im kulturellen oder pädagogischen Sinn einer egalitären, nichthierarchischen Grundhaltung, sondern im Sinne der Opposition gegen einen als autoritär erfahrenen Staat). Nach dem erfolgreichen Kampf gegen die Militärdiktaturen in Südamerika und dank einer weltweiten Sensibilität für Demokratie und Menschenrechte wächst das Verlangen, bestehende Machtstrukturen, die nicht mehr nötig oder nicht mehr zu rechtfertigen sind, abzubauen. Der Anspruch drückt eine Kritik (mit länderspezifischen Akzenten) an einem als autoritär erfahrenen Staat aus; Kritik, die sich unter Verweis auf soziale Selbstorganisation als Alternativvorschlag einer gesellschaftlichen Neuordnung versteht.
    Bei dieser, oft beschwörenden Anrufung der Zivilgesellschaft fließen zwei Strömungen zusammen, was die politische Konfusion noch wachsen läßt. Die Wiederentdeckung der "bürgerlichen Gesellschaft" nährt sich einerseits vom neoliberalen Anti-Etatismus, der auf den keynesianischen Wohlfahrtsstaat gemünzt in jedem staatlichen Handeln eine unzulässige Verzerrung und Politisierung des sozialen Lebens vermutet. Hier steht die gesellschaftliche Selbstregulierung als Motiv und Ziel im Hintergrund. Andererseits mündet in die Anrufung der Zivilgesellschaft auch die sozialistisch-kommunistische Tradition, die eine staatliche Enteignung sozialer Bewegungen durch militärische oder andere traditionelle Machtapparate befürchtet. Diese ambivalent-mißtrauische Einstellung zum "bürgerlichen Staat" vermischt sich leicht mit einem nationalistischen Fundamentalismus, der die Würde und die Identität der eingeborenen Bevölkerung verteidigt. Hier zielt die Forderung nach mehr Zivilgesellschaft auf die Repolitisierung einer von staatlicher Vormundschaft emanzipierten Gesellschaft. Die Konvergenz von so gegensätzlichen und in sich widersprüchlichen Antrieben macht die politisch-stategische Operationalisierung nicht leichter. In der Tat ist die Forderung nach einer Stärkung der zivilen Gesellschaft vor allem in der ideologischen Diskussion wirksam. Dort zeigen sich allerdings auch bedenkliche Nebeneffekte.
    Der Ruf nach einer "staatsbürgerlichen Zivilgesellschaft" leistet sicherlich einen wichtigen Beitrag zu den Demokratisierungsprozessen in Lateinamerika. Er verleiht dem Argwohn gegenüber der elitären Funktionsweise demokratischer Regime und gegenüber oligopolistischen Parteienkartellen einen prägnanten Ausdruck und erinnert zu Recht an die nicht erfüllten Versprechen der Demokratie. Damit hilft er, die Tendenz einer zunehmend auf sich selbst bezogenen Politik als Problem sichtbar zu machen. Die Problemstellung ist jedoch gefährlich, insofern sie die demokratische Idee gegen die demokratischen Institutionen ausspielt.
    Die Berufung auf die Zivilgesellschaft mag in einem überinstitutionalisierten System (vgl. Schedler 1995) gerechtfertigt sein, aber in Lateinamerika, wo vielerorts noch "traditionelle" Kaziquen (caciques) quasifeudale Herrschaft ausüben, leistet sie der häufigen Mißachtung oder offenen Verachtung von Institutionen Vorschub. Gerade hier und heute, wo die jungen Demokratien nach einer dynamischen Stärkung der politischen Institutionen verlangen, trägt die simplifizierte Vorstellung der Volksherrschaft dazu bei, die sowieso schon schwachen repräsentativen Elemente der Demokratie zu untergraben. Die Berufung auf die "staatsbürgerliche Zivilgesellschaft" überzieht leicht das antiautoritäre Motiv und wird zu einem unverantwortlichen Angriff auf die demokratischen Institutionen, insbesondere das Parteiensystem. Die wünschenswerte Rückbesinnung auf den Staatsbürger entpuppt sich als ein demokratisches Hemmnis, wenn sie sich naiv - ohne institutionelle Vermittlung - auf die Verteidigung des autonomen und rationalen Individuums beschränkt. In diesem Fall wird das Lob des (abstrakten) Staatsbürgers zur Apologie der Marktgesellschaft. Nicht nur das: setzt man die Zivilgesellschaft dieser Art mit einer selbstregulierten Gesellschaft gleich, wäre die autistische Selbstbezogenheit der Politik nur die Bestätigung, daß die politischen Institutionen tatsächlich überflüssig sind.

    Die neoliberale Zivilgesellschaft

    Der zweite Bezugspunkt der Forderung nach einer starken Zivilgesellschaft ist die eben erwähnte Marktgesellschaft. Auch hier finden wir das Überlappen von widersprüchlichen Vorstellungen wieder. Nach einem neoliberalen Interpretationsschlüssel heißt Stärkung der Zivilgesellschaft nichts anderes als Stärkung der Marktgesellschaft. Eine Stärkung der zivilen Gesellschaft bedeutet demnach, staatliche Entmündigung abzubauen und dem Bürger die Verfügungsgewalt über die gesellschaftlichen Ziele und Mittel zurückzuerstatten; anstelle des Staates und ganz allgemein der Politik soll - kraft des freien Marktes - jedes Individuum seine Präferenzen und Strategien selbst bestimmen (was zum Teil zu einem absurden Sprachgebrauch führt, etwa wenn Mario Vargas Llosa kürzlich in Chile die Übergabe der staatlichen Kupferminen an die "Zivilgesellschaft" verlangt und damit also Zivilgesellschaft mit Privatkapital identifiziert). Diese naiv-liberale Vorstellung identifiziert die Marktgesellschaft mit einer selbstregulierten Gesellschaftsordnung. Damit verkennt sie die desintegrativen Tendenzen des Marktes, auf deren Brisanz ich anfangs aufmerksam gemacht habe. Dementsprechend beinhaltet die neoliberale Berufung auf die zivile Gesellschaft keine Übernahme von Verantwortung für den Ausschluß breiter Bevölkerungsschichten; mithin wird sie, in freier Abwandlung der athenischen Polis, auf die ökonomisch aktive Bevölkerung beschränkt.
    Doch gibt es auch eine andere Interpretation, die die Stärkung der Zivilgesellschaft gerade umgekehrt der Expansion der Marktgesellschaft entgegen stellt. Angesichts der dramatischen Auswirkungen des Marktes für das soziale Zusammenleben, wird die Stärkung der zivilen Gesellschaft als Bewahrung der überkommenen Formen sozialer Organisation und kollektiver Identität verstanden. Der Respekt vor der Tradition übersieht dabei, daß die traditionellen Formen oft höchst autoritär geordnet sind und selten jenen egalitären Gemeinschaftssinn besitzen, der nach Tocqueville den Humus der nordamerikanischen Demokratie ausmachte.
    Schließlich ist noch ein dritter Ansatz zu unterscheiden, der die Stärkung der Zivilgesellschaft als Korrektiv der Marktgesellschaft versteht. Diese Perspektive beruht auf den mit der sozialen Modernisierung verbundenen Differenzierungsprozessen und sieht in der Reorganisation kollektiven Handelns das angemessene Gegenmittel, um die unbeschränkte Ausbreitung von Staat und Markt zu bremsen. In der Tat findet in Lateinamerika ein explosionsartiges Wachstum von NGOs und sozialen Basisorganisationen statt, die - bezüglich der je organisationsspezifischen issues - erfolgreich auf die sozialen und politischen Strukturen einwirken. Diese Entwicklung darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Vermarktung der sozialen Beziehungen und der ihr entsprechende egoistische Individualismus kollektivem Handeln, zumindest in dieser Phase, klare Grenzen setzt. Der von der Privatisierung gezeichnete Zeitgeist läßt die üblichen Aufrufe zur Solidarität als 'übernächtigte' Slogans erscheinen. Insofern bezweifle ich, daß die neuen Sozialorganisationen über einen sektoriellen Einfluß hinaus eine institutionelle Zähmung der Marktgesellschaft leisten können. Nichtdestotrotz öffnen diese Bürgerinitiativen einen wichtigen Kommunikationskanal, um Interessen, Meinungen und Alltagserfahrungen der Bürger in die politische Tagesordnung einzubringen, die anderweitig nicht berücksichtigt würden. Daraus wird oft der leichtfertige Schluß gezogen, die sozialen Organisationen könnten die politischen Organisationen (Parteien) ersetzen. Dieser Anspruch ist unverantwortlich, insofern er nicht anzugeben vermag, wie die Vielfalt von einseitigen Interessenvertretungen die Integration einer zunehmend differenzierten Gesellschaft sichern sollen. In all den genannten Fällen orientiert sich die Stärkung einer pluralistischen Zivilgesellschaft letzlich am neoliberalen Leitbild einer spontan selbstorganisierten und -regulierten Gesellschaft.

    Die leidenschaftliche Zivilgesellschaft

    Zum Abschluß möchte ich einen dritten Bezugspunkt hervorheben. Hierfür komme ich auf den soeben erwähnten Ansatz zurück, der die Zivilgesellschaft durch die Entfaltung gesellschaftlicher Organisationen stärken will und eine dynamische Vernetzung von sozialen und politischen Prozessen anstrebt. In diesem Ansatz kommt meiner Meinung nach ein weiterer Bezugspunkt der "staatsbürgerlichen Zivilgesellschaft" zum Ausdruck: der gegenwärtige Wandel sowohl der öffentlichen wie der privaten Sphäre und das veränderte Verhältnis zwischen den beiden Bereichen. Die Umstrukturierung ist in vollem Gange und ihre Konsequenzen sind noch nicht abzusehen. Grob gesagt, kann man in Lateinamerika folgendes feststellen. Zum einen verliert die ohnehin schwache Öffentlichkeit als jener Raum, in dem das Individuum als Staatsbürger in Erscheinung tritt, weiter an Bedeutung. Heutzutage ist die Öffentlichkeit weniger durch staatsbürgerliche Willensbildungsprozesse als durch die Zirkulation von Waren gekennzeichnet. Der Markt wird zur dominanten öffentlichen Instanz in einem doppelten Sinn. Die in allen Städten pilzartig sprießenden Einkaufszentren bilden die neuen symbolischen Topoi, die dem schutz- und hilflosen Bürger eine vertraute Umgebung und Orientierungen bieten. Vor allem aber rückt die öffentliche Verantwortung des Marktes (Konsumentenschutz, Qualitätskontrolle, Umweltschutz) in den Mittelpunkt.
    Die Rolle des Marktes auf der öffentlichen Bühne hat zur Folge, daß das Selbstverständnis des Staatsbürgers durch die Mentalität des Verbrauchers bestimmt wird. Diesem neuen "Strukturwandel der Öffentlichkeit" (Habermas) entspricht eine Umstrukturierung der Privatsphäre. Ähnlich wie in Europa wächst auch in Lateinamerika in den vergangenen zehn, zwanzig Jahren die Wertschätzung des Privatlebens, und es breitet sich eine wahre "Kultur des Ego" aus. Das muß aber nicht notwendigerweise eine Entpolitisierung bedeuten. Statt eines Rückzugs aus der Politik kann, im Gegenteil, eine Politisierung des privaten Bereichs stattfinden. Gerade die Hinwendung zum Privatleben fördert eine Entdeckung der politischen Dimension des Alltagslebens. Die lateinamerikanische Frauenbewegung zeigt, wie bisher private und deswegen auch unsichtbare Lebensbedingungen an die politische Öffentlichkeit gebracht werden. Es geht tendenziell nicht mehr allein darum, daß "private" Unterschiede (Geschlecht, Hautfarbe, Religion, usw.) nicht Motiv sozialer Diskriminierung sein sollen, sondern umgekehrt darum, daß subjektive Bestimmungen (z.B. ethnische Identität oder kulturelle Differenzen) ausdrücklich Teil des staatsbürgerlichen Selbstverständnisses werden.
    Ich meine, dieses neue Bewußtsein ist weniger durch materielle Interessen als durch einen Wandel der Subjektivität motiviert. Mit anderen Worten: Vermutlich stehen wir vor einer Wiederentdeckung der "Leidenschaften" als einem wesentlichen Moment der politischen Selbstbestimmung. Damit würde nicht nur die liberale Unterscheidung von citoyen und bourgeois unterlaufen, sondern auch eine Neubestimmung der Demokratie eingeleitet werden.
    So wären wir wieder bei unserem Ausgangspunkt: Eine allein an makrosozialen Strukturen (und an makroökonomischen Gleichgewichten) orientierte Entwicklungspolitik ist letztlich realitätsfremd. Ihr Erfolg hängt in entscheidendem Maße von der gesellschaftspolitischen Dynamik ab; insofern rückt die gegenwärtige Diskussion über Entwicklungsstrategien zu Recht Institutionen in den Vordergrund. Die Akzentverschiebung ist jedoch unzulänglich, solange sie die Frage nach dem Sinn der institutionellen Ordnung ignoriert. Dagegen mag man einwenden, es bestehe die Gefahr einer "Überfrachtung" (overload) der demokratischen Institutionen und Prozeduren. Die Angst vor einem Ausbruch von Irrationalität ist, angesichts trauriger Erfahrungen, nicht unberechtigt. Eben weil die Gefahr besteht, daß die Forderung nach einer sinnvollen Ordnung undemokratisch manipuliert und vereinnahmt werden kann, sollte dieser unliebsamen Frage größere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Meiner Meinung nach bedingt sie weitgehend die Auseinandersetzung um Staat und Zivilgesellschaft. Kurzum, der Sinn der Demokratie, auch der lateinamerikanischen Demokratisierungsprozesse, steht nicht ein für allemal fest, sondern wird immer neu bestimmt. Eben das ist, unter anderem, das Anliegen einer demokratischen Politik.

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    Quelle: HSK 8: Staat und zivile Gesellschaft. Beiträge zur Entwicklungspolitik in Afrika, Asien und Lateinamerika. Herausgegeben von Franz Kolland, Erich Pilz, Andreas Schedler und Walter Schicho. Frankfurt am Main: Brandes & Apsel; Wien: Südwind; 1996. S. 39 - 54.
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